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意大利非法证据排除规则对我国的立法借鉴/孙维萍

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 19:04:45  浏览:9345   来源:法律资料网
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【摘要】非法证据的排除规则是证据法中的一项重要规则,作为融大陆法与英美法为一体的意大利法,其证据法中的非法证据排除规则采用了强制排除模式,即强调法定排除原则,法官无自由裁决权。这项规则有利于防止在法制化进程中司法的武断和侵害人权,对我国证据立法有一定借鉴作用
  【关键词】非法证据;强制排除;程序违法;人权

  【正文】

  所谓非法证据排除规则主要指在刑事诉讼中以违反程序法规定所获取的证据(通常为非法搜查和扣压所获取的物证),不得予以采纳的规则。确立该规则的原因和价值主要在于保护公民不受非法搜查、扣压这一宪法权利。如果使用以非法手段获取的证据,无疑在鼓励警察的违法行为,纵容对公民隐私权、住宅和人身不可侵犯权等权利的侵犯。因此说,排除这部分证据可以在一定程度上抑制非法搜查、扣压行为,但同时,也可能带来放纵犯罪的危险。客观地说,非法证据排除规则在一定程度上可能会妨害案件事实真相的发现。这是因为,有许多非法取得的证据又往往具有一定的证明力。因此,如何看待非法证据问题反映的是一国法律所追求的目标和价值取向。

  一、意大利刑事诉讼法所遵循的非法证据的强制性排除模式

  随着刑事司法文明化、民主化的进一步发展,现代诉讼已不再将发现案件的真相作为刑事诉讼的唯一目的,保障被告人的基本人权,保护公民的基本权利和自由,已经成为刑事诉讼另一个不可忽视的目的。因此,如何看待和更好地协调刑事诉讼的两个目的,会直接关系到一国法制中是否适用非法证据排除规则以及如何适用的问题。有的国家侧重于强调人权保护的原则,通常以积极的态度肯定非法证据排除规则,多实行强制排除的模式,如意丈利、美国等。这种模式的特点是:法律明确规定以非法程序获取的证据作为一般性原则规定予以排除,同时又以例外的形式对不适用非法证据排除的情况加以严格地规定,法官对于非法证据的排除基本上要依据法律的规定。也有的国家更注重于发现案件的实质真实,即通常以消极的态度肯定非法证据排除规则或以积极的态度否定之,其中肯定者多采用自由裁量的方式,如英国。这种裁量排除模式的特点是:法律不规定对于非法取得的证据一律排除。对非法证据是否予以排除,交由法官决断。由法官斟酌个案的公平正义性来做出裁定,法律只是就裁量的标准范围做出规定。两种模式各具特色。强制性排除模式对于排除具有更大的明确性,能够保证统一适用法律,也就是说,不同的法官对相同或相似的案件能够做出一致的裁决。但是在强制排除的模式下,由于不具体考虑非法获取证据的实际情况,诸如非法搜查、扣压行为的严重程度,主观的故意和过失以及一些具体的证据的证明力情况等,只要是非法取得的证据就一律予以排除,法官完全没有裁量权,对于一些重大的案件会由于证据的非法取得而使案件无法得到审判。裁量排除模式相比较来说则更具有灵活性,法官可以自行决定是否采纳非法取得的证据,从而可以避免由于一刀切而产生出放纵犯罪的危险。当不排除非法所得的证据会严重损害程序的公正,严重侵犯关系人的合法权利时,法官可以决定排除这一证据。但是,在裁量式排除模式下,由于法律没有明确的细则指示法官如何行使裁量权,其结果可能导致法官裁量权的滥用。

  二、意大利刑事诉讼法中非法证据排除规则的具体适用

  排除规则是意大利证据法中的很重要的证明规则。在意大利刑事诉讼法典第三编第一章证据的一般规定第191条明确规定:“在违反法律禁令的情况下获取的证据不得加以使用,同时可以在任何阶段和审级中指出上述证据的不可使用性。”接着在第二款又进一步对司法规则加以阐述:“违反了排除规则的行为,在程序的各个阶段及审级中均可构成提起上诉的理由。”典型的引起证据排除的禁止行为是一种程序禁止,称之为非法取得的证据。然而如果取证中没有违反程序禁止规则,而仅违反了实体法规定,刑事诉讼法191条补充指出:这种证据被称之为”以不适当方式”取得的证据,此类证据通常可以使用,并不会引起证据的本身无效。排除规则这种典型的使程度违法行为无效的方法,最主要的目的是用来限制法官在证据取舍评断中的自由度和保障被告人的相应人身权。证据的排除规则应该遵循绝对主义原则或称之为强制排除模式,即法律中明文规定的某类证据禁止采用应该是法官所必须遵守的规则,也就是排除规则必须是明确具体地限制排除对象。不排除应该是正常状态下的例外,当出现某类不明确的禁止行为时,或法律中没有明文指出的禁止行为,通常不得适用排除规则。换句话说,当某些行为法律未加明确限制为禁止行为,但实际上可由此推论出违反某项规定,通常法律不认为适用排除规则,比如:询问证人需就某一具体问题发问(第499条1款)。但如果一方当事人向证人询问前要求他就其所知事实全部加以陈述,那么,这种证人证言是可以使用的。此外,意大利证据法的排除规则还存在一类情况:排除不是因为采取了违反法律禁止的获证方法,而是仅仅因为证据的获得是在庭审前,从实质上来说,它不属于排除规则范畴,但事实上,法律规定了法官为审慎地做出决断只能使用庭审中获得的合法证据。按照这条规定,庭审前所做陈述的笔录是属于排除范围之列的。由此看来,庭审就像一个过滤筛,筛出那些未经庭审过程而取得的证据(除例外规定)。如果证据只是侦查阶段获得但未经庭审阶段合法取得,那么不能用做最后的判决,因为这些证据已经被庭审之筛排除在外了。

  关于非法证据排除规则,我国学者早在立法修改以前就已经提出了很多积极的建议。在立法修改的讨论中,有学者就曾提出我国应当确立非法证据排除规则,其具体设计是:“用非法方法获得的证据,不得作为定案的根据,但是行为严重危害国家安全、社会利益的案件除外。前款例外不适用于以刑讯逼供取得的嫌疑人、被告人供述。”[1]然而,令人遗憾的是,在1996年制定的刑事诉讼法中却仅仅规定了“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据”,而对于以这些非法方法收集的证据的效力,法律却没有做出明确规定,从而使非法证据排除规则没有真正地建立起来。司法实践中刑讯逼供屡屡发生,不能不说与立法技术的不周延有关。可以说立法技术在一定意义上对法律的实施具有着非常重要的制约和保障作用。一个好的立法规则可以使法律的实施者能够清晰明确地适用法律,反之,则会造成法律适用的混乱,从而无法表达出法律的精神和真意。我国刑事诉讼法一方面规定了严禁非法取证,另一方面对非法取得的证据却没有做出加以排除的规定。这样,“就存在法律规范不完整,缺乏违反诉讼程序的程序性后果的规定的问题。众所周知,作为法现象细胞的法律规范须具备三个要素(适用条件、行为模式、法律后果)方能对相应的社会关系做出有力度的调整。刑事诉讼的程序性法律后果,指违反诉讼程序的行为及其结果不被认可,或予以撤销、否定,或应予补充、修正的法律规定。规定这种程序性法律后果是维护新法设计的诉讼模式权威性的保障。新法虽然对进行刑事诉讼程序的行为设定了不少禁止性规范,但并不都具备完整的法律规范三要素,许多都缺乏否定性制裁后果;有的虽有制裁后果,却仅是实体的而非程序的。如第43条关于‘严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据’的规定,其后果在刑法中而未在刑事诉讼法中,即违法者要承担刑法分则规定的刑讯逼供罪的刑事责任,而这种用非法方法收集的证据的程序性后果—原则上不得采信却没有,或者说有意回避了。其结果必然是:程序的权威性、经过程序做出的决定的既定力会受到影响,同时又为恣意行为开了方便之门”[2]。可见,法律规定中缺乏对违法行为的制裁处理会使得法律的效力大大降低。这是因为“法律的效力体现在它的强制性及责任机制—违反法律将承担法律后果。刑事诉讼中法制原则的贯彻,也必须以违法制裁为后盾。例如,采用威逼、引导、利诱取得的供词和证言无效以及违法搜查逮捕获取的物证应予排除等等”[3]。对此我国的司法机关在司法过程中也深深地体会到这一点,因此,在后来的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第61条中规定,“严禁以非法的方法收集证据。凡经查证确实属于采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等方法取得的被告人的供述应当排除。以刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法取得的证人证言、被害人陈述、被告人供述,不能作为定案的根据。”可以说这样就以司法解释的形式完善了刑事诉讼法第43条关于非法证据排除的规定。

  三、意大利非法证据排除规则对我国的立法启示

  (一)对于非法搜查、扣押取得的实物证据是否排除的问题

  无论是我国刑事诉讼法还是最高法院的司法解释都没有对以非法搜查、扣押取得的实物证据做出予以排除的规定。笔者认为,非法证据排除规则恰恰应该强调的就是对以非法搜查、扣压的方法所获取的证据应当予以排除。这是因为:第一,我国宪法第37条第3款规定,禁止非法搜查公民的身体;第39条规定,禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。可以说,不受非法搜查是公民的基本权利和重要的宪法权利,如果对于侵犯公民宪法权利而获得的证据也予以采用的话,就等于对侵犯公民宪法权利行为的认同和放任,其结果不仅仅是侵害某个公民的隐私权,侵害公民的基本自由权,同时更是对宪法尊严的侵犯。因此说,对于以非法搜查、扣押取得的实物证据,必须加以排除,以维护宪法的权威和司法的公正。第二,我国随着庭审方式的转变和直接言词原则的确立,将会逐步抛弃书面审理的方式,也就是说法庭的审理和判决活动主要采用言词陈述的形式,一切审判活动包括法官对审判的指挥、对当事人和证人的询问、对证据的调查和对判决的宣告,检察官、自诉人的指控,被告人及其辩护人的防御,证人作证及鉴定人提供鉴定结论等都应采用口头陈述的形式。由于这种直接言词方法的采用可以一定程度上排除以非法手段获取的言词证据,然而对于以非法手段获得的实物证据却无能为力,无依据予以排除。因此,只有法律设计这样一道屏障,即采纳非法证据排除规则,尤其对于以非法行为取得的实物证据予以排除,才能从根本上杜绝非法取证现象,切实保障公民的合法权利。在意大利刑事诉讼法191条中明确强调:违反法律禁令的情况下获取的证据不得加以使用。如果使用了该证据进行定案,则可以构成任何审级的上诉理由。由此看来,对于一切以非法形式,当然地包括以非法搜查、扣押形式获得的实物类证据,意大利是持绝对的排除态度的。总之,为了制止和预防警察的非法取证行为,保障宪法和刑事诉讼法中的有关规定得到切实的遵守,对以非法搜查、扣押方式取得的实物证据,应当坚决予以排除。

  (二)以秘密侦查手段所获得的证据是否加以排除的问题

  由于我国刑事诉讼法对秘密侦查手段没有进行明确规定,所以也就更谈不上对秘密侦查手段获得的证据的可采性的规定了。在司法实践中,公安机关和人民检察院的侦查人员在侦查过程中,经常使用秘密侦查手段收集犯罪证据,侦查中所得犯罪证据又被当然地用于法庭审判当中,可以说对于秘密侦查活动,没有明确的法律控制机制。在这样一种无任何法律程序控制情况下而大量地使用秘密侦查手段,势必更加严重地侵害公民的基本权利。这是因为秘密侦查手段往往是采用一定的技术手段进行的,往往是在公民毫不知情的情况下进行的,因此,这种状态下对权利侵犯的强度更深。比较来看,在意大利刑事诉讼法第266条中就规定,针对一些特定较重的犯罪,如依法应判处无期徒刑或五年以上有期徒刑的犯罪或涉及麻醉品和精神药物的犯罪以及武器爆炸物和走私的犯罪等,允许对谈话、电话和其他形式的电讯联系进行现场窃听。该法第267条规定,公诉人要求负责初期侦查的法官决定进行第266条规定的活动。当存在重大犯罪嫌疑并且为进行侦查工作必须实行窃听时,采用附理由命令的形式给予批准。在紧急情况下,当确有理由认为可能会因延误而严重影响侦查工作时,公诉人以附理由命令的形式决定窃听,他应当立即将此决定通知法官,在任何情况下不能超过24小时。法官在做出上述决定后的48小时内决定是否予以认可。如果公诉人的决定在规定的期限内未获得认可,不得继续进行窃听,窃听获得的材料也不得加以使用。此外,还具体规定了窃听的方式、时间、以及具体的实施程序[4]。可见,在刑事诉讼法中对秘密侦查手段的种类、方法、令状的获得、令状的签发权限等做出明确规定,可以有效地防止警察任意采用秘密侦查手段侵犯公民的隐私权,同时对于以非法的秘密侦查方式获得的证据不得用于定案当中。

  (三)对于私方当事人以不正当方式获取的证据是否予以排除的问题

  我国刑事诉讼法对此没有做出规定。意大利对此问题的作法是:此类证据可以使用,即不适用于非法证据排除规则。如在意大利刑事诉讼法第191条中的补充规定指出的,如果取证中没有违反程序法规定,而是以不正当的方式或违反实体法方式获取的证据,通常此类证据可以使用。原因是,设立非法证据排除规则之价值基础在于限制国家的权力,即主要用以防止国家权力对公民的宪法权利构成侵犯。

  通过上述的比较研究,笔者认为在考虑非法证据排除规则时,应该强调三个方面的要素:第一,主体方面。在整个刑事诉讼过程中,证据的非法取得可能会贯穿于其中,既可能来自于控诉方,有时也可能来自于辩护方,双方以不合乎法律规范的方式所取得的证据,从广义上说似乎都应该为非法证据,但是在证据法领域,尤其是刑事证据法领域,非法证据排除规则更应当强调主体的特殊性,即主体应该限定在从事司法工作的国家工作人员,尤其是那些具有侦查权的司法人员,作此规定的目的旨在防止和限制司法行政权的恣意泛滥,进而侵害公民的基本权利。

  第二,法律适用方面。应当明确非法证据的尺度和标准,即何为非法,获取证据的行为违反了何种法律为非法的问题。我们主张非法证据应当强调是主体违反了程序法,程序法是一种权利的象征,是看得见的权利,违反程序法也就意味着侵犯和剥夺了公民的权利,同时程序法的违反又往往不像违反实体法那样能够直接受到法律的制裁,如果没有相应的法律限制违反程序法的行为,则这种行为会越演越烈,而形成一种司法专横,这为现代社会所不容。

  第三,后果设定方面。主体违反程序法规定进行收集证据的活动一定要受到惩罚,这是非法证据排除规则得以落实的根本。当前各类法系所普遍采用的最直接最有效的惩罚是规定以非法行为所获得的证据不得使用,应当予以排除,当然各国在对非法证据的排除程度上不尽相同。

  可见,非法证据排除规则是否在刑事诉讼法中确立以及确立的程度如何,是一个国家在立法过程中价值权衡的问题。一个国家是否确立非法证据排除规则,以及采取何种裁量方式,即在多大程度上排除非法取得的证据,与该国的刑事诉讼的目的所追求的价值观念有着密切的关系。有些国家由于过于追求发现案件的真实性,往往就会放任非法取证行为,也就是说只要是能够证明案件的真实的证据就予以采纳而不顾及证据的取得是否违法,在这样的理念支配下的结果就是,国家权力膨胀、公民则失去基本人权保障,它所带来的直接后果是以破坏国家法律所确立的秩序和侵犯宪法保障的公民基本权利为高昂的代价。相反,有些国家则在兼顾发现真实的情况下,更加侧重对公民权利的保护,进而强调对非法证据予以排除。虽然有时排除非法证据可能会在某个案件的调查上阻碍对犯罪的查明和惩治,但是,它所带来的是公民的一种基本人格尊严的保障和安宁稳定的社会秩序。因此,现代法制国家无不把非法排除规则作为一项重要的法律规则。




【作者简介】
孙维萍,上海交通大学法学院讲师。


【注释】
[1]陈光中.中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿与论证[M].北京:中国方正出版社,1995.
[2]张正德.刑事诉讼法价值评析[J].中国法学,1997,(4);86-93.
[3]龙宗智.现代刑事诉讼的基本原则[J].社会科学研究,1998,(4):40-17.
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【关 键 词】 独立检察官 检察一体化 检察权配置
【内容提要】 检察权的配置要反映和体现司法规律,检察改革要符合检察业务规律。检察官相对独立是检察机关依法独立行使检察权的重要保障,也是检察权配置的一个重点方向,但检察官独立必须要与检察一体化实现紧密结合。检察权的司法行政双重属性决定了检察权的配置和运行就是在检察官独立与检察一体化之间确定适当的平衡点,独立检察官制度违背了中国司法规律,而建立在检察一体化前提下的独立主诉检察官制度才是当代中国检察职权配置的现实选择。

党的十七大报告提出要深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。近来,法学界一些学者就如何认识检察机关依法独立行使检察权和检察官依法独立行使检察权,直至能否借鉴西方国家建立中国特色的独立检察官制度屡有争鸣,笔者在此按照十七大报告对司法工作提出的新要求,结合检察工作的基本规律,从优化检察职权配置,完善检察工作体制和机制的视角就独立检察官制度作一学术探讨。
一、检察官相对独立是检察机关依法独立行使检察权的重要保障,检察机关的独立性包括集体独立和检察官相对独立是国际通例,肯定和保障检察官的相对独立也是我国检察制度改革中检察权配置的重点方向
许多国家的法律学术界和实务界将检察机关视为具有司法和行政双重性质的国家机关,界于审判权和行政权的交叉地带,当其进行侦查职务犯罪等特殊犯罪时,则代行警察的行政职能;当其决定对自行侦查或警察移送的刑事案件决定是否提出公诉或支持公诉时,则行使的是司法职能。司法独立是司法公正的保障,因此司法独立是各国公认的基本法治原则。既然承认检察机关具有司法性质,必然推出检察机关在一定程度上要体现出司法独立。其独立性主要是指办理具体案件中不受非法干涉,这一规则,属于“技术性司法规则”,其目的是保证检察官活动的公正性。许多国家的法治实践证明,只有名义上的司法机关集体独立而没有司法官独立,是难以形成现代司法体制的,也难以真正从制度上保障司法机关最终摆脱司法权行政化和地方化的怪圈循环。所以现代国家在相续确立法院独立和法官独立后,而后又在一定程度上确立了检察机关独立和检察官的相对独立。检察官履行司法职能时的特殊性和重要性,使得他们履行职务更需要独立,职位也更需要特殊的保障,因此注重检察官的任职保障和行使职权的相对独立性最终成为国际共识。联合国《关于检察官作用的准则》第3条至第8条规定了检察官的地位和服务条件,包括职业荣誉和尊严、职务独立、身份保障等内容。其中,关于检察官职务的独立性,第4条规定:“各国应确保检察官得以在没有任何恐吓、阻障、侵扰,不正当干预或不合理地承担民事、刑事或其他责任的情况下履行其专业职责。” ,不论是英美法系还是大陆法系,许多国家先后确立了检察官相对独立的现代检察制度,一些西方国家如美国还于1978年通过了《独立检察官法》,独立检察官既不隶属于司法和检察系统,也不属于法院系统,他享有独立的人事权、诉讼权、调查权和传讯权等,实际上成为一个享有动用无限财力和物力、可以用无限长的时间对国家高级官员犯罪行为一追到底的权力的临时性职位。
我国的宪法和法律规定了检察机关依法独立行使检察权,但检察官相对独立的法律地位不明确,更没有独立检察官制度。这是由我国的宪政体制、历史文化传统等多种因素决定的,也与有对检察工作的性质和规律认识不足等方面的原因。检察官相对独立的法律地位不明确集中表现:一是检察权的地方化现象。检察机关的人、财、物受制于地方,人事任免和晋升同样受制于地方。地方组织部门过多地了限制了本地检察官的领导领务、职数和职级等人事权限,导致检察官流动失范,不能实现国际上通行的法曹一元化,不能实现检察官、法官和律师在法律职业共同体内的自由流动,行政官员频繁出入检察官序列,优秀检察官为解决个人职级而转入行政部门发展,部分地区检察长非由检察官队伍中产生等现象都加剧了检察权的地方化,影响了检察官队伍的专业化建设。二是检察官的行政化现象。检察官在人事管理上落实的力度不够,而更多是拘泥于,没有充分体现出检察业务规律,部门沿用科处厅等行政科层制,检察官的办案独立性受制于行政级别,而用行政管理体制进行办案必然导致过多的行政层级影响办案效率。三是办案责任制难以落实。独立性与责任是正相关关系,检察官的独立性正是确立办案责任包括错案追究制的前提。检察机关长期以来形成了“检察官(检察员或助理检察员)承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”的内部办案体制,这种以上命下从的行政性关系为特点的办案责任机制强化了内部监督,保证了一体化的领导,同时降低了办案风险,保障了办案质量。少数检察机关领导对案件决策过多过死的包办代替使检察机关集体独立的合法性大打折扣,也难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性;同时存在审批环节过多,影响办案效率,检察官对领导依赖过多,难以充分调动的积极性与责任感,办案责任不明确,错案责任追究制度难以落实等痼疾,难以适应国家司法制度和诉讼体制的改革的时代要求。在司法改革的大背景下,必须要使从缺乏自主性和独立性的案件承办人员成为有职有权的检察权行使相对独立的主体。主诉检察官制度就反映了集中反映了这种改革要求,但是由于检察官相对独立性相关立法的缺失,主诉检察官制度还难以深入推进,有些地方实施效果还不太理想,主诉检察官办案津贴增加了,但是办案责任没有相应增加,集体讨论,领导决定的现象并没有减少多少,旧的办案体制还不同程度地缠绕着主诉检察官,没有充分发挥其独立办案的优越性。因此检察官相对独立是检察机关依法独立行使检察权的重要保障,肯定和保障检察官的相对独立应该成为我国检察制度改革的一个基本课题。
二、检察官独立必须要与检察一体化实现紧密结合,受指令权约束的检察官相对独立决定了独立检察官制度不具有普遍适用性
检察权的司法行政双重属性决定了其不能如审判权这种完整意义的司法权一样具有绝对的内外独立性,其行政属性要求其内部要有一体化领导,而法官则按照国际惯例实行内外绝对独立,即法官在裁判过程中不受一切权力包括法院系统内部的权力和外部的权力的干涉,但是检察官则是受指令权约束的相对独立。国际检察官联合会《关于检察官的职业责任标准和基本义务与权利》(1999年)第2条的第1款至第3款对检察官的独立性作了如下规定:“在承认检察官自由裁量权的国家里,检察自由裁量权应当独立地行使,不受政治干涉。如果检察机关以外的机关享有对检察官下达一般的或具体的指令权,那么,这种指令应当是透明的,与法律机构一致的,并需符合既定的保障检察独立现实与理念的准则。检察机关以外的任何机关指令启动诉讼程序或终止合法启动的诉讼程序的权利均应当按照类似的方式行使。”显然,这一条在规定检察官独立性的同时,承认并限制了非检察机关对检察官的指令权。许多国家在宪政结构上,除了将检察机关单设并独立于立法、行政和司法之外,一般将检察机关隶属于司法部,或将各检察院附设于法院系统内,甚至各级检察院的名称也与不同级别法院的名称连在一起的,方便检察官与同层级的警察、法官等人员和组织进行合作。检察机关内部,始于日本的检察一体化逐渐被许多国家的检察机关所借鉴。检察一体化是指检察权的行使必须保持整体的统一,由每个作为独立办案实体的检察官(包括检察官及其助理)组成一个统一的组织(检察机关),它包含两层涵义:对外指检察独立,即检察机关依法独立行使检察权,不受法定机关、社会团体和个人的非法干涉;对内指业务一体,如上级对下级享有指挥监督权,检察官服从检察长的领导,上下级检察机关是上命下从的领导与被领导关系;检察官执行职务不受其管辖范围的限制,具有跨区域的检察事务执行权;更换检察官时产生的职务继承与转移权;检察代理权,如上级检察官有权亲自处理属于下属检察官承办的案件和事项,同时上级检察官有权将下属检察官承办的案件和事项转交其他下属检察官承办等等。从许多国家的检察实践来看,检察一体化不是僵硬不化的,而是保持一定程度的灵活和弹性。各级地方检察机关和下级检察官在上级检察机关和本级检察长的一体化领导下保持一定程度的相对独立性,上级领导主要是通过审查、劝告、指导等方式行使指令权,检察官在依法对上负责的前提下保留一定的拒绝本人认为不合理或涉嫌违法指令的权力。相较而言,大陆法系国家检察机关组织严密,高度统一,检察一体化要强于组织相对可松散的英美法系国家,俄罗斯的集中统一检察体制与美国的独立检察官制度分处检察一体化强弱程度的首尾两端,多数国家都是根据综合考虑本国历史文化传统、政治体制、经济社会等因素在两个极端之间确定适当的平衡点。独立检察官制度由于在权力分配上过于分散,不利于检察权的统一行使,采用的国家不多,而且由于美国独立检察官斯塔尔滥用职权,搞党派之争,花了纳税人几千万美元的资金对当时的美国总统克林顿的个人绯闻进行调查,结果遭到民众的普遍批评,导致独立检察官制度在上个世纪90年代末引起争议,美国参议院近年来通过“维护美国检察官独立法案”,对独立检察官任期进行限制,规定暂时接替联邦检察官职位者,最长只能在职一百二十天天,永久在职则需经过国会参议院的确认。独立检察官制度在理论上存在着检察官过大的独立性与检察一体化的难以化解的矛盾,没有相关法律予以配套,检察权也缺乏有效的制约,在实践中实施效果也不甚理想,极易沦为政党恶斗的工具,反而失去了检察机关和检察官的独立性,所以说它还是一种有待完善的制度,不具有普遍适用性。
我国检察制度改革的基本课题之一,是肯定和保障检察官的相对独立,以及协调“检察一体制”与检察官的独立性,划定内部独立的合理边界。检察官独立与检察一体化之间的张力在各国普遍存在,检察官如果完全独立,则检察权就类似审判权成为完整的司法权;而如果实行纯粹的检察一体化,则检察权就完全等同于行政权;而检察权的司法行政双重属性决定了检察权的配置和运行就是在检察官独立与检察一体化之间确定适当的平衡点,两者之间对立统一的基本司法规律贯穿于整个检察工作中,但在各国由于本国国体、政体、文化传统等具体国情不同而有不同的表现形式。在当代中国实行的是在检察一体化前提下的检察官的相对独立,这是由于中国共产党在宪政制度中具有的宪法地位决定的,是由人民代表大会制度这一基本政治制度所决定,也是由检察机关的国家法律监督机关的性质的所决定。坚持检察一体化是坚持中国共产党对检察工作的绝对领导,实现人大代表对检察工作的全程监督,保证检察机关法律监督职能统一有效履行的必要制度安排。因此我国的检察体制始终略重于检察一体化,2007年8月最高人民检察院下发了,符合中国司法规律的检察一体化建设成为检察改革的重要内容,是从工作机制上落实宪法和人民检察院组织法有关检察权科学配置和行使原则的重要举措,也是发挥检察领导体制优势增强法律监督合力的关键环节。笔者认为应从四个层面健全我国的检察一体化机制:一是健全上下级检察机关之间的领导与被领导关系。上级检察机关有权变更或撤销下级检察机关检察决定,下级检察机关必须执行上级检察机关的决定;上级检察机关可以将下级检察机关管辖的案件,自行决定处理或移送其他下级检察机关处理;二是同级检察机关的职能协助义务。检察一体化要求将检察机关视为一个统一整个以保持对外的检察独立,因此同级检察机关在地域管理的基础上,应该负有职能协助义务,在调查取证、扣押等侦查措施和强制措施的适用等方面,应该协助同级检察机关在本辖区执行相关职能或代为执行;三是上下级检察官之间的级别领导关系。检察长统一领导本机关的检察官,检察委员会对本机关检察官实行集体领导,上级检察官有权领导下级检察官,检察官在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系,检察官在执行职务的过程中因故不能继续执行职务或者检察长认为其不适宜继续执行某项职能,检察长或上级检察官有权指派其他检察官承继或者代理其职务,相关诉讼程序不必中断。四是建立省级以下检察机关垂直领导。为摆脱检察权的地方化和行政化影响,应建立省级检察机关对下级检察机关的人员和经费进行垂直统一领导,规定的下级检察长任命由上级检察长提请本级人代会决定,我国国税和地税分离的分税制等相关制度的建立为省级以下检察机关垂直领导提供了现实可能性。当前省级检察机关应结合高检院推行的检察官分类管理和级别认定等人事改革,积极与地方组织人事部门协商,建立从事检察业务的检察官从法律职业共同体中遴选的制度,完善考核晋升机制,提高检察官的专业化和公信力。检察官独立即检察官依法独立行使检察权,是现代司法的一般原则,符合司法独立规律,有利于保证司法公正。我国由于长期受计划经济和苏联检察模式影响,过多强调检察权的高度集中统一行使,却忽视了检察官相对独立的必要性,对检察机关内部套用行政科层制,实行行政审批式的办案机制,检察权由检察长和检察委员会统一行使,而案件承办人依赖于领导和集体,个人没有任何决定权和独立性可言。按照检察权的性质及检察权行使的内在要求,传统的行政审批式的办案模式难以为续,在健全检察机关整体外部独立性的同时,强调检察官的个体相对独立性已经成为为法学理论界和实务界的检察改革呼声。进入本世纪以来,检察机关实行的主诉(办)检察官办案责任制就是探索检察官依法独立办案的检察改革尝试,体现了检察官职权法定和客观性义务的原则,是符合司法独立规律的和国际惯例的,实践中取得一定效果。但随之也产生了主诉(办)检察官与主管领导之间的关系问题,多数检察机关还保留了行政科层制残余,即在主诉(办)检察官和检察长、检察委员会之间还有一个科处长把关的问题,这实际上说明检察改革还不彻底,没有能正确处理好检察官相对独立与检察一体化之间的矛盾。主诉(办)检察官的产生是检察官活动具有司法性的必然,然而检察官一体化原则又使检察官具有一定的行政性,这两种属性决定了主诉(办)检察官在办案中的地位是相对独立的,那么主诉检察官在办案中如何处理自己与领导之间的关系就成为深化主诉检察官改革必需解决的重要问题。解决这一问题,实际上就是在检察官相对独立与检察一体化之间找一个适当的平衡点。笔者认为检察一体化原则限制了检察官执行职务的独立性,但并未否定检察官的独立性,因此可以由法律设定两者的权限边界,当前我国还是应该实行检察一体与检察官独立相结合并略侧重于检察一体的体制,即:检察机关内部实行上级领导下级,检察长领导检察官,一旦上级下达指令,检察官一般应服从其上级的指令,以维护检察一体制;同时从制度上保证检察官依法独立办案,如建立身份保障制度,即法律规定检察官的无过错免责权,检察官不因抵制非法干涉受到人身威胁和打击报复;建立经济保障,适当提高其薪酬待遇,足以抵制非法利益诱惑。赋予检察官合法对抗非法指令权。法律高于上级领导意志,对于上级的非法指令,检察官有权拒绝服从,有消极抗命权,这种不服从一般应当采取要求上级转移事务的方式。如果不属违法指令,只是上级指令与检察官本人对案件的确信与处理意见相左,检察官必须服从指令。相应的,上级检察官对下级检察官的管理要进一步消除行政科层制残余,减少审批环节和层次,注意尊重检察官的独立性,减少行政性命令,参照国际惯例更多地运用审查、劝告、承认的方法,行使指挥监督权。
三、独立检察官制度不符合司法规律,建立在检察一体化前提下的独立主诉检察官制度才是当代中国比较现实的一种检察职权配置选择
独立检察官制度不符合检察一体化的司法规律,目前仅有美国、韩国等极少数国家采用,因此还不是世界主流的检察官制度,也不应成为我国检察官改革的选择方向。检察官的相对独立性不是独立检察官制度的变体,而是相对于检察一体化前提下的独立性,依法独立行使检察权的只能是检察院和列入检察官序列的身处办案一线的检察官,在略重于检察一体化的中国语境下,能依法独立检察权且列入检察官序列的身处办案一线的检察官主要指的是行使公诉权的检察官,更明确的是指目前正在试行的主诉检察官。广义上的检察机关包括检察院、检察官和检察辅助(如书记员)、管理人员(含后勤服务人员如行政管理人员、综合部门人员等)。检察机关独立行使检察权严格意义上仅指检察院和检察官独立行使检察权,其中检察院是完整意义的对外独立行使检察权,而检察官独立行使检察权是受到指令权约束的相对独立行使检察权,检察辅助人员和管理人员是从事辅助检察官从事检察业务的人员,从事检察院内部管理的人员,不是严格意义的上的检察官,不能独立行使检察权。现行检察机关干部人事管理将办案一线的检察官与检察官辅助人员、管理人员统一视为检察官,用套用行政机关工作人员职务的级别层次划分检察官职务层次,与国家检察权力的层次架构不符,不利于检察机关一体化;淡化了检察官职务的司法属性,造成司法官员行政化,强化了“官本位”观念,不利于检察官职业发展。最高人民检察院近年明确提出了探索检察人员分类管理方法,形成符合司法规律、具有检察特点的队伍管理机制。分类管理的主要目的就是要建立检察官单独职务序列,将检察辅助人员、管理人员从检察官序列剥离出来,同时对办案一线的检察官要科学合理地划分职务层次,使检察官职务自上而下有序排列。通过检察人员分类管理,检察官与检察辅助人员在办理具体案件时结成的主辅关系,实际上是形成了以检察官为核心的办案组织单元,在检察长直接或通过副检察长领导指挥下从事检察业务工作。根据分类管理的制度设计,依法独立检察权的只能是检察院和列入检察官单独职务序列的检察官,而检察院的检察官辅助人员和管理人员不能依法独立行使检察权。进一步分析,列入检察官单独职务序列的检察官依法行使检察权的独立程度有所不同,主诉检察官因其行使的公诉权具有鲜明的司法权属性,其相对独立性最强。而行使职务犯罪侦查权,刑罚执行监督权等职能的检察官因其职权行政权属性或法律监督权性质较浓,其相对独立性最弱,在实践中对后者多强调加强垂直指挥,不提倡扩大检察官的个人办案自主权,所以建立主办检察官制度的提法受到的非议最多。这是因为检察权的司法行政双重属性因具体业务类型的区别而配置不同。突出体现其司法属性的是公诉权,其他职权体现更多是行政属性,最典型的如职务犯罪侦查权。侦查行为是一种需要严密组织、充分协同配合,具有典型的纵向管理关系的行政性行为,同时我国法治环境还不尽如人意,查处职务犯罪案件阻力更大,尤其是重大、复杂,取证涉及面广的侦查活动,甚至需要整个侦查机构,以及多个侦查机构的密切协同。因此侦查组织是一种行政化的组织,各侦查人员没有法律上的独立性,而应当坚决服从上级指令,完成上级分配的任务。部分检察机关试行的主办检察官制度,改革的目的本意是选拔较为优秀、素质较高的检察官,赋予其更大的权力和更重的责任。承担主办责任的侦查人员,只是切实负责地、相对独立地完成上级交给的具体任务,但在案件初查的发动、自侦案件立案、决定逮捕、侦查终结和移送起诉等具体诉讼环节还要通过慎重研究甚至审批程序决定,此种情况下行政科层制不是最好的组织领导体制但还是比较合适的组织领导体制,因此主办检察官在试行的实践效果并不明显。侦查员基本不具备司法官的特征如相对独立的判断和决定权,因此不宜过多强调其相对独立性。检察权的配置要反映和体现司法规律,检察改革要符合检察业务规律,在改革过程中,检察机关必须注意部门工作性质的区别,要根据自身的特点建立符合需要的办案责任机制。在当代中国语境下,主诉检察官制度是最能充分反映司法官独立办案特点,其实质就是在检察机关内部重新配置检察权,肯定和保证检察官的相对独立,它在实践中取得良好效果的原因就在于其反映和体现了公诉权作为典型的司法权其行使应当具有独立性的司法规律。公诉权是基于对特定事实的审查所做出的判断,是代表国家对涉嫌犯罪的行为进行追诉。而不起诉的运用,则是代表国家确定一个人无罪或因犯罪轻微等原因不追究其刑事责任,这本身就是适用法律处理案件,是司法权的重要特点。不独立则无公正,不独立则无效率,不独立则无责任,公诉权的司法属性需要一种亲身经历程序,直接审查证据事实的亲历性前提,而且具有司法判断性和法律适用性的特征,其职务行为直接产生确定的效力又能提高诉讼效率。这些仅靠集体独立而无个体相对独立是无法实现司法公正的。赋予检察官一定程度的独立性,使其根据自己直接感知与判断来处理检察业务,符合检察活动规律;同时也是提高业务素质,落实办案责任制的客观需要。主诉检察官必须要排除非法干预,以事实为根据,以法律为准绳,只服从法律,从而切实地贯彻法治原则。2000年开始普遍推行的“主诉检察官办案责任制”中,被任命为主诉官的检察官多是检察员,他们被配备助手,有权独立地决定案件的起诉,独立地实施案件的公诉;对法律规定必须由检察长和检察委员会决定的如不起诉、抗诉等事项,他们有建议的权力。起诉部门领导改变为一般的行政协调入、案件质量的监督者及行政性事务的负责人,在案件处理的业务问题上不再具有对主诉检察官的指令权。主诉检察官制度反映和体现了公诉权的司法属性,适应了刑事诉讼制度向“控辩式”发展以及培养专家型公诉人,落实办案责任制和错误追究制等司法实践的需要,因此应当说具有较强的生命力。但目前主诉制还缺乏充分的法律依据,还需要一些配套制度,在实践中也存在一些走“回头路”,检察官资格和能力不胜任主诉制等消极问题,主诉检察官还只是保证检察官独立性的过渡性制度,改革还应继续向前推进,在改革成熟的时候,应当通过立法固定检察改革成果,将检察官的内部独立性予以法律确认和保障。
主诉检察官办案责任制的实施关键是“放权补利担责”,基本模式是参照国际通例建立以检察官为中心的办案组模式,实行一个主诉检察官,配一个检察助理官,若干检察书记官。核心就是一个解决检察权在检察官之间的配置问题,通过在检察官之间对检察权进行重新配置,一定程度上放权给承办案件的检察官,落实办案责任制。这样,承办案件的主诉检察官对案件的处理有一定的独立决定权,并相应负责任。实践中遇到的主要问题是放权与滥权的矛盾,放权与弃权的矛盾。独立办案与监督制约,即“放权”与“限权”,是主诉制实施中的一个基本矛盾。授予权力而不加限制和监督,必然会出现权力的滥用。有的基层检察院领导正是考虑到试行中出现的检察官滥权和担心自己失去对权力的控制而不同程度地收回了权力,导致主诉检察官制度出现走回头路的现象,而一些主诉检察官则认为责任大于职权,利益低于风险为了避开风险,事事请示汇报,全由领导做主,又回到了传统办案的老路上去。不能穿新鞋走老路,改革目的就是要既有利于发挥检察官独立办案的作用,保证高效和公正地行使检察权,又有利于检察职能的统一有效履行的检察一体制。在我国建立检察一体制框架下的主诉检察官独立制,关键是要明确主诉检察官的独立地位、职权范围、保障机制和监督制约机制。改革的基点是适当界定主诉检察官权力的性质和范围,界定的标准有合法原则和合理原则。主诉检察官行使权力,应当有法律的依据,不能违反法律越权办案,不能侵犯检察长和检察委员会的权力。合理原则是指主诉检察官做出决定的权力应与该决定的性质和重要程度相适应。即使不违法,但对影响重大的业务事项,也不宜由主诉检察官单独决定。同时主诉检察官的职权范围应该有统一的标准。哪一类的案件授予哪一级的主诉检察官,必须有明确的规定而且必须统一,做到不同的检察官办不同的案件,同一级的检察官办同一类案件。关于主诉检察官的权利保障,选拔晋升应以各种客观因素,特别是专业资历、能力、品行和经验为根据,并按照公平和公正的程序加以决定。服务条件、充足的报酬以及其任期、退休金、退休年龄均应明确规定。主诉检察官的待遇首先要在省级统一标准,应通过省、自治区、直辖市和有立法权的市的立法使主诉检察官的待遇法定从优,直至全国统一标准。主诉检察官在权限行使范围内的行使职务享有豁免权,无法定的事由不得免职。主诉检察官制度实施以后,主诉检察官的权力扩大,在某种程度上,否定了“定案者不办案,办案者不定案”的体制,结束了检察官只有分配权、没有决定权的局面。但对主诉检察官的监督必须相应跟上。是在以地主诉检察官严格任职条件,严把选拔关的基础上要加强案中和案后的监督制约。除了检察长和上级检察官享有必要的指令权、代理权和监督权外,对检察官的管理和监督应当主要通过纪律处分而不是日常的或行政性的请示汇报和批示以及内设机构之间的牵制来实现。还要保留部门领导的审核制。主诉检察官对侦查部门移送审查起诉或不起诉的案件审查终结后做出起诉或不起诉决定的,应将案件审查报告、起诉意见书、起诉书或不起诉书提交部门领导审核,部门领导经审核发现起诉书或不起诉书的犯罪事实与侦查部门提供的意见书不一致,有可能影响定罪量刑的,部门领导有权要求主诉检察官进行说明,如有不同意见,有权提交检察长或检察委员会决定。对主诉检察官办理的重大、疑难案件,检察长或检察委员会可以要求主诉检察官进行汇报,必要时检察长或检察委员会做出决定,主诉检察官应当服从。案后发现主诉检察官涉嫌违纪问题,检察机关领导可指令内部纪检监察部门进行调查,上级检察官、同级检察官以及任何公民、机关和社会团体均有权提起针对具体案件或检察官的纪律处分程序,还可以考虑专业机构通过定期审查、抽查等方式发现检察官的违纪行为,提起违纪处分程序。对构成违法违纪的主诉检察官要由检察官考评委员会以法律或法规为依据予以处理上,应保证客观评价和决定,保留主诉检察官辩解和申诉的权利。综上,主诉检察官制度实质上是主诉检察官办案责任制,它是建立在检察一体化前提下的检察官依法独立办案机制,与独立检察官制度有着本质的区别。主诉检察官制度作为检察独立中内部独立的有效形式,是检察官独立机制的初级形式或过渡阶段,其独立性及其受制性揭示了中国司法独立的重要特色,体现了公诉活动内在规律和检察改革的发展方向,应当在司法体制改革的实践中日臻完善,最终实现检察权的科学合理配置,真正反映和体现出中国司法规律的本质内涵。

天津市滨海新区大港人民检察院 赵刚

中国银监会关于进一步规范信用卡业务的通知

中国银行业监督管理委员会


中国银监会关于进一步规范信用卡业务的通知

银监发〔2009〕60号


各银监局,各国有商业银行、股份制商业银行,邮政储蓄银行,中国银行业协会:

为进一步规范银行业金融机构信用卡业务经营行为,防范相关业务风险,现就有关要求通知如下:

一、银行业金融机构应建立科学、合理、均衡的信用卡营销激励机制,严禁对营销人员实施单一以发卡数量作为考核指标的激励机制。

二、银行业金融机构应建立发卡营销行为规范机制,在营销过程中必须履行必要的信息披露,营销人员必须充分告知申请人有关信用卡的收费政策、计罚息政策,积极提示所申请的信用卡产品的潜在风险,并请申请人确认已知晓和理解上述信息。

银行业金融机构应通过适当方式积极为客户提供信用卡账单通知和还款提醒服务。

三、银行业金融机构应规范发卡营销的市场竞争行为,积极维护良好、公平的市场竞争机制。不得以赠送礼品、换取积分、提高授信额度等为条件强制或诱导客户注销他行信用卡。

四、银行业金融机构对本机构在发卡营销过程中获取的客户个人信息负有保护信息安全的义务。银行业金融机构应实行严格的文档管理和客户信息保护制度,妥善管理信用卡申请表等重要文档,对信用卡申请表应实行统一印制,统一保管,统一编号,严格领用,防范仿制。

五、持卡人激活信用卡前,银行业金融机构不得扣收任何费用,持卡人以书面、客户服务中心电话录音或电子签名方式授权银行业金融机构扣收费用的除外。

六、银行业金融机构应遵循审慎原则向学生发放信用卡。不得向未满18周岁的学生发放信用卡(附属卡除外)。向经查已满18周岁无固定工作、无稳定收入来源的学生发放信用卡时,须落实第二还款来源,第二还款来源方应具备相应的偿还能力。银行业金融机构发放信用卡前必须确认第二还款来源方已书面同意承担相应还款责任,否则不得发卡。

银行业金融机构应积极向学生家长或其他有关管理人告知学生申请领用信用卡的相关信息。

七、银行业金融机构应对信用卡申请人资信水平和还款能力进行尽职调查,申请人应拥有固定工作,或稳定的收入来源,或提供可靠的还款保障。申请人不能满足上述条件但确有必要发卡的,银行业金融机构应对发卡适用范围做出明确规定,建立相应的发卡管理机制。申请人必须落实第二还款来源,第二还款来源方应具备相应的偿还能力。银行业金融机构发放信用卡前必须确认第二还款来源方已书面同意承担相应还款责任,否则不得发卡。

八、银行业金融机构对经查在他行已有信用卡授信,但客户个人偿还能力与各行累计授信额度存在较大差距的申请人,应严格控制发卡。

九、银行业金融机构应严格本机构特约商户的管理,就信用卡欺诈、套现风险防范和安全管理责任与特约商户进行必要约定,对特约商户实行持续监测和定期现场检查。对涉嫌协助持卡人套现的特约商户应及时给予警告和纠正,情节严重的应立即停止该商户收单资格。

十、银行业金融机构与非银行机构合作管理的特约商户,由为此类商户提供清算和结算服务的银行业金融机构承担管理主体责任。银行业金融机构还应与合作的非银行机构就信用卡欺诈、套现风险防范和安全管理责任,以及损失承担责任等事项进行明确约定。

经查发现特约商户有涉嫌套现行为的,承担管理主体责任的银行业金融机构应暂停或停止为该商户提供清算和结算服务。

十一、银行业金融机构应将涉嫌上述信用卡违规操作行为的特约商户信息(含单位和个人信息)记入负面名单,并积极向中国银行业协会报送。中国银行业协会应加强与会员单位的协调沟通,积极推进负面名单共享。

十二、对特约商户的管理主体机构因管理不力或违规提供清算和结算服务造成所管理商户套现活动频繁,在社会上广泛散播套现宣传信息,或与公安机关破获案件有涉案关联的,监管部门将视情况追究相关银行业金融机构和人员责任,视严重程度采取责令限期整改,限制、暂停或停止其信用卡新发卡业务,以及实施其他相应的行政处罚等审慎性监管措施。

十三、银行业金融机构应审慎实施催收外包行为。实施催收外包行为的银行业务金融机构,应建立相应的业务管理制度,明确催收外包机构选用标准、业务培训、法律责任和经济责任等,选用的催收外包机构应经由本机构境内总部高级管理层审核批准,并签订管理完善、职责清晰的催收外包合同,不得单纯按欠款回收金额提成的方式支付佣金。

十四、银行业金融机构应持续关注催收外包机构的财务状况、人员管理、业务流程、工作情况、投诉情况等,确保催收外包机构按照本机构管理要求开展相关业务。

对因催收外包管理不力,造成催收外包机构损害欠款人或其他相关人合法权益的,银行业金融机构承担相应的外包风险管理责任。监管部门将视情况追究相关银行业金融机构和人员责任,视严重程度采取责令限期整改,限制、暂停或停止其信用卡新发卡业务,以及实施其他相应的行政处罚等审慎性监管措施。

十五、银行业金融机构应高度重视并切实做好信用卡客户投诉处理工作。加强实行独立经营核算的信用卡中心的管理,理顺内部管理流程,落实信用卡中心和当地分支机构的投诉管理责任,做好当地信用卡客户投诉处理工作。

因银行业金融机构管理不当导致当地投诉处理缺位、延误,客户正当权益受损,甚至引发不良社会影响的,监管部门将视情况追究相关银行业金融机构和人员责任,视严重程度采取责令限期整改,限制、暂停或停止其信用卡新发卡业务,以及实施其他相应的行政处罚等审慎性监管措施。

请各银监局速将本通知转发至辖内银监分局和有关银行业金融机构,银行业金融机构应于2009年8月31日前按照本通知要求整改落实到位。





二○○九年六月二十三日