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【案情回放】

汤甲的母亲汤乙系福建省厦门市A村集体经济组织成员，取得了A村土地承包经营权。2004年，汤乙与张某结婚，户籍仍留在A村。2005年2月，汤甲出生，户籍亦随母亲登记在A村。2005年间，国家征用了A村部分土地，为此，该村制订了方案，向每位集体经济组织成员发放征地补偿款4000元，亦向汤乙发放，但却拒绝支付汤甲补偿款。汤甲遂诉至法院，请求判令被告A村村委会支付征地补偿款4000元。被告辩称，汤甲系在分配基准时间2004年11月19日之后出生，因此无权参与补偿款分配。

一审法院认为，被告通过的征地补偿款分配的基准时间为项目征用某土地政府公告发布之日，即2004年11月19日，该约定并未违反法律法规的禁止性规定。原告出生于基准时间之后，故无资格参与此次分配，遂于2010年底驳回原告诉讼请求。汤甲不服，提起上诉。

二审法院认为，汤甲出生后，随母亲汤乙将户口落户于A村。由于汤乙系A村集体经济组织成员，应视为汤甲原始取得A村集体经济组织成员资格。该村征地补偿款分配方案规定从2004年11月19日至2008年12月31日止，凡嫁入、出生、抱养并落户的，给予分配；而汤甲出生于2005年2月25日，故其主张有事实依据，应予支持，而被告辩称汤甲属“外嫁女”的子女，不适用该条款，法院不予支持，遂判决汤甲获赔4000元。


【各方观点】

这起征地补偿案争议焦点是村规民约的效力问题。村规民约是依照国家法律、法规和政策，适应村民自治要求，由广大村民制定的一种行为规范，是村民共同意志和利益的集中表现。村规民约在推进社会主义新农村建设等方面发挥着积极作用，是法律和国家政策在农村基层组织的自治体现。但在实际工作中，一些村规民约存在着内容片面或脱离实际、制定程序不合法等问题，有违国家相关法律、法规和政策，特别体现在农村征地补偿方面。本案中，对于村规民约是否有效，汤甲应否获得土地补偿款有以下几种观点：

A村村民：现在村里的“外嫁女”外嫁到别的地方，在本村基本都属于挂户，都没有尽到村民的义务，要与本村村民区分开来，“外嫁女”不应当获得征地补偿，“外嫁女”的子女更不应当获得征地补偿。

A村村委会：征地补偿分配方案有经过讨论，在讨论“外嫁女”及其子女的补偿这项问题时，有44个人投票，2人同意补偿，41人反对补偿,1人弃权。因此，此次补偿方案反映了民意，原告不应当获赔。

网民1：村规民约是村民自治的体现，应尊重村民的自治权。本案原告不在被告村里生活，只是户口在村里，征地补偿分配方案是经过村民讨论的，村委会是按照方案规定的基准日将原告排除在赔偿范围外，并没有侵犯原告权利，原告不应获赔。

网民2：“外嫁女”在未取得其他保障前，村民资格不能取消，她们和原户口所在地村民一样享有同等权利，她们的子女同理，应获得补偿。

某律师：现在对于“外嫁女”补偿，有的地方赔，有的地方不赔，标准不一。建议“外嫁女”获赔的，子女同样获赔；“外嫁女”不获赔的，子女同样不获赔。因此，本案子女应获赔。

某乡镇干部：“外嫁女”的赔偿问题，要有个适度，如果法律规定可以赔的才能赔偿，但也要考虑村民自治，二者不要冲突太大，这个案件“外嫁女”已获赔，其子女也应当获赔。

【法官回应】

本案“外嫁女”及其子女的合法权益应得到保护

1．村规民约应符合国家相关法律、法规和政策

据悉，近年来，厦门农村征地补偿款纠纷案呈上升趋势。引发农村征地补偿款纠纷案上升趋势的原因主要有三点：相关法律、法规尚不健全；农村土地30年延包工作不规范；少数村规民约不合法、不合理。尤其当前，很多村民委员会或村民小组擅自决定分配事务，对“外嫁女”、招婿、丧偶、离异及继子女、大中专在校生、义务兵等处理不当，继而引发争议。由于土地补偿村规民约缺乏相应规范，导致很多村民只能通过诉讼、信访等途径维护自己权益，明显反映出农村在制定村规民约发放补偿过程中存在一些问题，并且影响范围十分广泛。这类纠纷争议焦点，集中体现因征地补偿款的分配法律规定不完善，对村规民约部分条款内容合法性的争议。这类纠纷案件一审判决后，被告村民委员会大部分都会上诉。因为村规民约大部分都是村民委员会所制订，所以判决后他们往往不服，上诉率达到95％左右。有的虽已经认识到所订的村规民约有违法律，但也不肯轻易同意判决，只能以上诉来拖延时间。这些情况造成诉讼成本加大，司法资源极大浪费，也影响到法律的严肃性。

2．本案原告汤甲应获得土地补偿

原告因出生落户而原始取得A村集体经济组织成员资格，征地补偿款分配方案规定，从2004年11月19日起至2008年12月31日止，凡嫁入、出生、抱养并落户的给予分配，而原告出生于2005年2月25日，故其主张有事实依据，应予支持。村委会对其母的成员资格已予以认可，其亦应认定为成员。本案中，村民委员会根据征地补偿分配方案，强调2004年11月19日为基准日，之前出嫁的“外嫁女”子女不分配，但没有注意到发放基准日跨度及其顺延问题，也就是“从2004年11月19日起至2008年12月31日止，凡嫁入、出生、抱养并落户的给予分配”这条规定适用于原告。法院扩大了对村规民约的理解，认为子女有继承父母的原始成员取得资格，不应认定“外嫁女”子女不分配征地补偿款。

本案属于村规民约规范范围，但村规民约自治过程不能与法律或政策产生冲突。目前，就征地补偿款的分配问题，法律尚无明文规定，没有统一的标准，各村只是根据当地的村规民约行事。有的村是以地为标准，有承包地就享有分配权，无承包地则不享有分配权；而有的是以户口为标准，有户口的就享有分配权，无户口的则没有分配权。就“外嫁女”来说，如果娘家所在地是以户口为标准，因其已“外嫁”，户口有可能已迁至婆家，就没有了分配权；而其婆家所在地有可能实行的是以土地为标准，因其婆家土地承包30年不动，其没有承包地，就也不享有分配权。所以，因村规民约的不统一，可能会造成“外嫁女”分配权两边落空的现象；反之，也会造成娶进的媳妇占有双份补偿的情况，形成利益分配上的不均衡、不合理。因此，在进行征地补偿款分配中，要充分保障每个集体经济组织成员或村民享有平等的待遇，正确地处理利益关系，是一个亟待解决的问题。

3．“外嫁女”及子女的合法权益应得到保障

“外嫁女”外嫁之后，是不是就跟娘家所在地这个村集体一刀两断、再没有任何关系了呢？“外嫁女”的子女是否更无法获得权益？当涉及到分红、补偿等事项时，只要是关系到“外嫁女”，就是“泼出去的水”，根本没有份了呢？在部分农村，一些村干部的态度与“土政策”就是这样，这显然是有问题的。如果相关的收益产生于女子外嫁之前，即便她们外嫁了，而且将户口也迁走了，仍然应该享受；而假如女子虽然外嫁了，但户口仍然留存原村，她们还是村里的一员，那么，相关的收益分配当然也有她们的一份。

在这个问题上，发生过很多的争议，争论的焦点就是村干部的“土政策”与“外嫁女”权益之间的争论。只是很多“外嫁女”，没有强烈的权利意识，一旦外嫁，对于自己在原村还拥有的权利，往往采取一种懒得去争的做法。好在如今，有越来越多的“外嫁女”开始注重争取自己应该享受的权利。此次A村的“外嫁女”汤乙，虽然自己外嫁了，但自己的户口还在娘家所在村，儿子的户口也在娘家所在村。她明白，自己虽是“外嫁女”，但仍是娘家所在村的成员，儿子当然也一样，因此，既然有征地补偿，儿子当然也有一份。于是，在跟村干部协商无果之后，通过打官司来为儿子争取补偿。因为她所争取的关键，不是这区区4000元钱，更是儿子依法应该享有的合法权益；而败诉了的，也不仅是村干部，更是“我的地盘我做主”的老观念与村规民约“土政策”。

4.应谨慎对待“外嫁女”相关权益问题

本案中,二审法院扩大了对村规民约基准日的理解，是合理的。司法实践中，如果村规民约将“外嫁女”权益排除在外，该如何处理？

妇女外嫁他村同样得依靠土地存活，逻辑上有两种极端的处理方案和两种折中的处理方案。极端的处理方案，一是在本村和嫁入的村都不参加生产分配，这样实际上剥夺了她们生存的资格；二是本村保留分配，嫁入的村也同样分配，这样违背了按劳取酬的原则，使“外嫁女”成为了一个特权阶层。两种极端的处理都是不公平的，因而不可取。折中的处理方案，一是继续在本村参加劳动分配，在所嫁入的村不参加劳动分配；二是停止本村的劳动分配，改为在男方村劳动分配。笔者认为，首先，户口没有迁出留在本村的“外嫁女”，可以采取折中的处理方案，且只能选择其一。村委会应在分配前将方案交由“外嫁女”选择，如不选择的“外嫁女”视为放弃在本村分配资格；村委会未将方案交由“外嫁女”选择的，一律视为同意“外嫁女”在本村分配。其次，户口迁出本村的“外嫁女”，则本村不予分配，改为男方村分配。再次，已经享受男方村同类利益分配的“外嫁女”，本村不予分配。另外对于嫁到城市的“外嫁女”（嫁城姑娘），如果户口没有迁出留在本村，可予以分配，但应将分配情况告知男方居住地居委会，避免以后出现相关重复利益取得的情况；如果户口已迁出，则不予分配。
上海市市容环卫局


市市容环卫局关于下发《上海市生活垃圾计划管理办法》的通知



各区（县）市容环境卫生管理部门：

　　为加强上海生产垃圾总量控制，合理配置物流，充分发挥政府部门、单位和市民的作用，形成各方合力，加快实现生活垃圾减量化、资源化、无害化目标，现将《上海市生活垃圾计划管理办法》下发给你们，请贯彻执行。

　　特此通知。

　　附件：上海市生活垃圾计划管理办法

　市市容环卫局　
二○○四年十二月二十日

上海市生活垃圾计划管理办法

　　第一条（制定办法依据）

　　依据《城市生活垃圾管理办法》、《上海市市容环境卫生管理条例》和《国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、《建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等规定，编制本管理办法。第二条（管理目的）

　　针对生活垃圾在社会经济运行中的特殊性，加强上海生活垃圾总量控制和物流的合理配置，全面推进生活垃圾减量化、资源化和无害化处理；适应社会主义市场经济的总体要求，为建立生活垃圾处理市场提供机制，推进生活垃圾作业企业化、市场化、产业化发展的进程，规范生活垃圾收集、运输和处置市场，保障居民、单位产生的生活垃圾得到卫生安全和有序处理。第三条（生活垃圾定义）

　　本办法所称生活垃圾是指本市行政区域内的居民、单位在日常生活及为生活服务中产生的废弃物，不包括工程施工活动中产生的建筑垃圾与渣土、泥浆等废弃物。第四条（管理主体）

　　实行市、区（县）、街道（镇）三级对生活垃圾计划管理，各级市容环境卫生管理部门是生活垃圾计划管理的责任主体。生活垃圾计划管理逐步向物业公司、辖区内企事业单位等生活垃圾产生源延伸，无法延伸的管理区域仍由居委会或村委会等承担。第五条（鼓励源头减量）

　　鼓励单位、居民在消费时，对具有回收利用价值的废弃物进行分类回收，单位在生产、流通领域应采取适当的措施减少生活垃圾产生量，有效控制进入处理系统的生活垃圾排放量。第六条（总量平衡管理）

　　本市对生活垃圾排放量、处理量，即进入处理系统的生活垃圾量，实施总量平衡计划管理。第七条（管理原则）

　　编制生活垃圾计划应符合以下原则：

　　1、明确责任原则——各级市容环境卫生管理部门对生活垃圾总量平衡计划管理负责。

　　2、排放控制原则——生活垃圾总量平衡计划管理应与区域经济、社会发展水平及人口规模相适应，实现生活垃圾排放总量控制。

　　3、运行高效原则——生活垃圾总量平衡计划管理，特别是编制计划实行计划反馈等，应尽快实现信息化，提高生活垃圾总量平衡计划，管理运行高效。

　　4、求真务实原则——生活垃圾总量平衡计划管理应求真务实，科学预计、严格实施、客观归集。第八条（管理内容）

　　生活垃圾总量管理主要包括：区域生活垃圾排放量、生活垃圾（包括收集、运输、中转、处置）物流平衡。各级市容环境卫生管理部门应将重大环境卫生管理事件、市容环境整治所产生的生活垃圾，列入生活垃圾计划管理中，并有相应的应急处置保障方案。

　　生活垃圾计划管理的项目、指标体系、编报格式由市市容环境卫生管理局（以下简称“市局”）统一制定计划。在包含市的统一规定内容前提下，各区（县）生活垃圾计划管理可根据本区域实际情况、区（县）人民政府的要求，适当增加计划管理的内容。第九条（使用范围）

　　区（县）生活垃圾计划经市局审定后，应作为以下事项安排的依据：

　　一、经市局审定后，作为：

　　1、生活垃圾计划管理及执行情况纳入城市社会经济发展统计年鉴。

　　2、全市生活垃圾物流配置的依据。

　　3、区（县）人民政府及职能部门招标采购生活垃圾收集、运输、处置服务，编制生活垃圾处理年度预算、核拨有关费用、审计年度决算的依据。

　　4、各区（县）建设生活垃圾收集、中转、处置设施，配置生活垃圾收运设备，确定设施规模及设备需求量的依据。

　　二、经区局审定后，作为：

　　1、各生活垃圾产出者支付生活垃圾处理费的依据。

　　2、认可生活垃圾收集、运输、处置项目特许经营权中确定量的依据。

　　3、实施生活垃圾收集、运输和处置全过程监管的依据。第十条（编制期限）

　　生活垃圾计划编制期限指自然年度内的生活垃圾排放、处置总量，即从当年年底的12月26日至下一年度的12月25日。

　　各区（县）可根据各自实际情况，编制三年或五年生活垃圾中期计划,报区（县）人民政府审批，报上海市市容环境卫生管理局备案，作为年度区域生活垃圾计划管理的依据。第十一条（编制程序与公布）

　　按照自下而上编制程序和自上而下的发布程序组织实施。由市局环卫管理处每年8月布置、组织编制生活垃圾计划工作。具体事务由上海市废弃物管理处承担。

　　1、区（县）市容环境卫生管理部门会同区（县）人民政府相关部门，于每年10月，依据各街道（镇）生活垃圾排放量计划和本区生活垃圾处置情况，编制本区（县）生活垃圾排放量控制计划和生活垃圾物流平衡计划。并于10月31日前报市局。具体事务由本区环卫事业机构办理。

　　街道（镇）于每年9月组织编制本辖区内生活垃圾排放量计划，并于9月30日前报区（县）市容环境卫生管理部门。具体事务应由市容环卫管理所办理。

　　2、市局在每年12月上旬，依据各区（县）上报的垃圾总量平衡计划，编制下年度全市生活垃圾计划，并报市政府及有关部门备案；同时向社会公布全市生活垃圾总量平衡情况；向各区（县）市容环境卫生管理部门下达经审定的区（县）生活垃圾计划，并函告各区（县）人民政府。

　　经市局审定后，全市、各区生活垃圾计划管理情况由市容环卫网站或在其他媒体发布。第十二条（计划的调整与执行）

　　生活垃圾计划进入公布程序通报后，原则上不予以调整。确有调整理由的，应提前一个月，按原产生生活垃圾计划程序实施调整。

　　市局在每年1月31日前，公布上年度生活垃圾计划管理情况报告；对各区（县）生活垃圾计划执行情况，特别是生活垃圾排放总量平衡情况，向各区（县）人民政府进行通报。第十三条（减量奖励与超量增收）

　　市局依据各区（县）生活垃圾计划管理情况，根据《上海市单位生活垃圾处置费征收管理暂行办法》核定的基数，对生活垃圾排放总量平衡实施减量奖励与超量增收政策，基数内减量适量奖励，基数外溢出排放超量增收，奖励和增收措施逐层落实。第十四条（其他）

　　1、特种生活垃圾（包括大件垃圾、餐厨垃圾等），参照本办法，纳入总量控制平衡计划管理。

　　2、根据本办法制定《上海市生活垃圾计划编制方法》。

　　3、本办法由上海市市容环境卫生管理局负责解释。

　　4、本办法自2005年1月1日起施行。