论公民的保密义务
闵涛
《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）规定了公民保密国家秘密的义务，如何理解与贯彻这一规定，对于保密行政管理部门是一个重大课题，对于全体公民也是一个重大课题。
一、保守国家秘密是公民的宪法义务
宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。我国宪法规定了国家的根本制度，还规定了公民的基本权利和义务。宪法的序言宣告：“宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各正常和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”在宪法的第二章里，则具体规定了公民的若干义务，例如第五十三条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”第五十四条规定“|中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的案例、荣誉和利益的行为。人们将这两个条文中有关国家安全和利益以及保守国家秘密的要求概括地称之为公民的保密义务。公民的保密义务与其他义务，如维护国家统一和全国各义务，保卫祖国、抵抗侵略的义务，依照法律纳税的义务，劳动的义务，接受教育的义务等等，共同构成了公民的宪法义务。
公民的义务大体上可以分为三类：对国家的义务；对社会的义务；对他人（包括对家庭成员）的义务。保守国家秘密，则是公民对国家的义务。宪法规定了国家与公民的法律关系，从一定意义上讲，公民的宪法权利，正是国家对于公民应当切实履行的义务；公民的宪法义务，也正是公民对于国家应当切实履行的义务。
《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称保密法）就此规定了更为具体的内容，“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”（见保密法第三条）
二、保密义务与其他义务的区别
宪法规定的公民的保密义务，与其他义务相比较，有明显的区别。
首先，保密义务与既是权利又是义务的规定的区别：
既是权利又是义务的规定，包括宪法的第四十二条和第四十六条：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”这两个条文都全面地规定了劳动与受教育具有的双重法律性质，指出，它们既是公民的权利又是公民的义务，不仅仅是公民个人的事情，同时也是国家对公民的要，作为权利可以放弃，作为义务必须履行。它们开快车每关系，都不立即涉及国家的安全和利益。
公民的保密义务，则是国家对于公民的单向要求，丝毫马虎不得，那是因为一旦不履行这项义务，则可能立即危害到国家的安全和利益。
其次，保密义务与兵役义务、纳税义务的区别：
宪法第五十五条规定：“保卫国家、搪缸侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。”这两条义务，无疑地都是很重要的公民义务，神圣、光荣、责无旁贷。但是，它们在文字上都有一个不容忽视的限定，即“依照法律”。《中华人民共和国兵役法》（以下简称兵役法）以及一系列的乘法，对于公民服兵役与纳税，都有着实体与程序的规定。例如，兵役法规定了公民服兵役的年龄条件、身体条件以及其他条件；乘法规定了税种和税率。
公民的保密义务，则简洁明了地规定“公民必须……保守国家秘密”。何等的斩钉截铁！这正是因为国家秘密涉及国家的安全和利益，涉及到的是全体公民的长远利益。属于这一为的公民义务还“维护祖国的安全、荣誉和利益的义务”（见宪法第五十四条）
当然，以上的分析仅仅是是从一个侧面，从研究的角度进行的，并非说明公民的保密义务高于或者重于公民的其他义务。理解了这一点，可以使我们充分认识公民保密义务在公民权利义务体系中的定位，防止对于宪法有关规定的片面理解，更准确地贯彻宪法精神。
三、我国公民保密义务的基本要求
公民是一个法律概念。我国宪法第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。
中华人民共和国公民在法律面前一律平等。
任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”
根据宪法的这一规定，在华居住的外国人、无国籍人不属于中国公民。他们不必要履行宪法专门为中国公民规定的义务。当然，这样理解不等于说非中国公民可以不遵守中国法律，他们遵守中国的法律，是根据其他法律的规定，例如，关于税收的法律规定，关于许多行政管理的法律规定。
公民保密义务的主要内容
公民履行其保密义务，根据宪法第五十三条规定的精神，应当遵守的原则是：已经知悉的要保住，尚未知悉的不好奇，制度有令则行，制度有禁由止。具体的要求可以包括：
1、不该说的国家秘密，不说；2、不该问的国家秘密，不问；3、不该看的国家秘密，不看；4、不该持有的国家秘密，不持有；5、不该记录的国家管，不记录；6、不在私人交往中涉及国家秘密；7、不在公共场所谈论和处理国家秘密；8、不在没有保密保障的处所存放国家秘密；9、不用普通电话、明码电报、普通邮局传送国家秘密；10、不携带国家秘密载体参观、浏览和探亲访友；11、严密注意和防范计算机泄密问题，在拉入互联网等方面，在涉密计算机与非涉密计算机、涉密U盘与非涉密U盘的交叉或者混用等方面，令行禁止；12、公民发现国家秘密已经泄露或者可能泄露时，应当立即采取补救措施并及时报告有关机关、单位。
公民保密义务的限度
长春市人民政府关于印发《长春市人民政府工作规则》的通知
吉林省长春市人民政府
长府发〔2005〕28号
长春市人民政府关于印发《长春市人民政府工作规则》的通知
各县（市）、区人民政府，市政府各委办局、各直属机构：
《长春市人民政府工作规则》已经2005年6月2日召开的市政府第40次常务会议修订通过，现予印发。
长春市人民政府
二○○五年六月十四日
长春市人民政府工作规则
第一章总 则
一、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》和《吉林省人民政府工作规则》，结合长春市实际，制定本规则。
二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党中央、国务院的路线、方针和政策，执行省委、省政府和市委的部署，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，按照科学执政、民主执政、依法执政要求，努力提高政府行政能力和管理水平，全面履行政府职能。实行科学民主决策，推进依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,建设法治政府。
三、市政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新;忠于职守,服从命令,顾全大局,全心全意为人民服务。
四、市政府对市人民代表大会和省政府负责并报告工作。市政府是省政府领导下的国家行政机关。市政府的各工作部门受市政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受省政府主管部门的业务指导或者领导。要依照法律、法规和规章行使职权,进一步转变政府职能、管理方式和工作作风,推进政务公开和电子政务, 提高行政效能，切实贯彻市政府各项工作部署。
第二章组成人员职责
五、市政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长、市政府组成部门的委（办）主任、各局局长。
六、市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长、市政府秘书长协助市长工作。
七、市长召集和主持市政府全体会议和市政府常务会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。日常工作中的重要问题和紧急突发事件，由市长、副市长或委托秘书长、副秘书长召开市政府专题会议研究处理。
八、副市长按职责分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
市长助理协助市长或副市长处理分管工作。
九、秘书长在市长领导下，负责处理市政府日常工作，协助市长分管有关方面工作。
副秘书长受市政府领导委托，协助处理有关方面工作。
十、市长外出期间，可委托负责常务工作的副市长主持市政府工作。
十一、市政府各委（办）主任和各局局长负责本部门的工作。各委（办）局根据法律、法规、规章和国家方针政策及市政府决定、命令,在本部门的职权范围内,制定规范性文件。
审计局在市长和省审计厅领导下,依法独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第三章全面履行政府职能
十二、市政府及各部门要加快政府职能转变,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
十三、贯彻国家宏观调控方针政策,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段,引导和调节经济运行,调整和优化经济结构,发展对外经济贸易与合作,实现经济增长、增加就业、稳定物价和财政收支平衡。
十四、加强市场监管,创造公平和可预见的法制环境,完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系,建立健全社会信用体系,加强政府信用建设,实行信用监督和失信惩戒制度,整顿和规范市场经济秩序,建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
十五、认真履行社会管理职能,完善社会管理政策和行政规章,依法管理和规范社会组织、社会事务,妥善处理社会矛盾,维护社会秩序和社会稳定,促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展,充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。
十六、强化公共服务职能,完善公共政策,健全公共服务体系,努力提供公共产品和服务,推进部分公共产品和服务的市场化进程,建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度,简化程序,降低成本,讲求质量,提高效益。
第四章实行科学民主决策
十七、市政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制, 健全重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度、社会听证制度及决策责任制度，充分发挥决策咨询委员会的作用，实行依法决策、科学决策和民主决策。
十八、涉及全市经济社会发展全局的重大决策，包括国民经济和社会发展计划和规划草案、预算及决算草案、城市总体规划和发展战略、经济调节和改革开放的重要政策措施、重要的经济社会管理事务、重大科技技术发展和重大工程项目建设、提请市人大及其常委会审议的重大事项、由政府起草的地方性法规草案、市政府规章等事项，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
十九、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议,必须符合国家、省、市有关法律、法规、规章、政策规定和发展规划，进行充分调查研究，经过相关研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及县（市）区的，应事先征求县（市）区政府意见；涉及人民群众切身利益的，一般应根据需要通过社会公示或听证会等形式听取各方面意见和建议。
二十、市政府在作出重大决策前,根据需要通过一定形式听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
第五章推进依法行政
二十一、依法行政的核心是规范行政权力。市政府及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求行使行政权力，强化责任意识，不断提高依法行政的能力和水平。
二十二、市政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和对外开放的需要，适时提出地方性法规议案、制定政府规章，及时修改或废止不相适应的规章，确保法规议案和政府规章的质量。
二十三、提请市政府讨论的地方性法规草案和审议的规章，由有关部门按市政府立法计划组织起草，市政府法制机构组织论证和修改审核，政府规章的解释工作由市政府法制机构承办。
二十四、各部门制定的规范性文件，必须符合法律、法规、规章和国家的方针政策及市政府的规章、决定、命令，并具有可操作性。凡面向市民、企业和社会的审批类规章和细则，必须有明确的程序和标准。
二十五、各部门规范性文件的内容不得超越本部门的职权范围。凡涉及两个以上部门职权范围的事项，应与有关部门联合制定规范性文件，或者报请市政府制定规章。各部门制定的涉及外部管理行为、影响行政管理相对人权利义务的规范性文件,需报送市政府,由市政府法制机构审查备案并定期向市政府报告。
二十六、按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责和权限，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点。严格实行执法责任制和执法过错追究制，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。
第六章加强行政监督
二十七、市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询、依法备案市政府规章；接受市政协的民主监督，认真听取意见和建议。
二十八、各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对司法监督和专项监督中发现的问题，要认真查处和整改并向市政府报告。
二十九、加强行政系统内部监督，严格执行行政复议法和规章、规范性文件备案审查制度，及时发现并纠正违反法律、行政法规、地方性法规的规章和其他规范性文件，以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为，并主动征询和认真听取县（市）区政府及其部门的意见和建议。
三十、市政府及各部门要进一步建立健全政务公开制度，市政府及各部门所掌握的政务信息，除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的事项外，要及时、准确、充分地向社会公众和利益相关人公开，便于群众知情、参与和监督。
三十一、市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督，重视新闻媒体报道和群众反映的工作中的问题。对重大问题，各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督，开展人民群众建议征集活动。
三十二、市政府及各部门要高度重视人民群众来信来访和市长公开电话工作，进一步完善相关制度，确保信访渠道的畅通。市政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
第七章强化督查落实
三十三、坚持并完善督查落实的制度和机制,推动政府各项工作和决策的落实,保证党、国家和省委、省政府及市委重大工作决策、部署的贯彻实施。
三十四、督查的重点是市政府重大决策、重要工作部署及会议决定的重大事项的落实情况;市政府全年重要工作任务和工作目标责任制及阶段性任务目标完成情况;领导批示交办事项的落实情况。
三十五、督查要注重实效,全面准确了解和反映情况,及时提出整改意见、建议。实行督查工作通报制度。督查事项提出、督查实施及督查结果反馈,实行请示报告制度，重大督查事项必要时可直接报告市长。
三十六、市政府重大决策和重要工作部署的贯彻,一般以政府名义组织督查,由市政府领导审批,市政府办公厅组织实施。
三十七、市政府各部门必须认真贯彻落实市政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况。
第八章工作安排布局
三十八、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性,搞好年度工作安排布局,并根据形势和任务的变化及时作出调整。
三十九、市政府根据省政府部署和《政府工作报告》,提出年度重点工作及目标责任制,确定需要讨论的法规草案和审议的政府规章、市政府召开的全市性会议和制发的公文等事项,形成市政府年度工作安排布局,下发执行。
四十、各部门、各县（市）区要认真落实市政府年度工作安排布局,并在年中和年末向市政府报告执行情况。市政府办公厅适时作出通报。
第九章会议制度
四十一、市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议和市政府专题会议制度。
四十二、市政府全体会议由市政府组成人员组成，由市长召集和主持，每年召开两至三次。提请市政府全体会议讨论的议题，由市政府常务会议或市长确定。市长助理、副秘书长、市政府非组成部门和各直属机构以及各县（市）区政府主要负责人列席会议。根据需要可邀请市委、市人大常委会、市政协的有关部门负责人，市法院、市检察院、各民主党派、工商联、各人民团体负责人和人大代表、政协委员、企业家、无党派人士代表、市民代表列席会议。
会议的主要任务是：
（一）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（二）讨论提请市人大审议的《政府工作报告》；
（三）总结部署市政府的重要工作；
（四）通报有关重要情况。
四十三、市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成，由市长召集和主持。市政府常务会议实行例会制，一般每月召开一次，如有需要可临时召开，出席人员必须达到半数以上。会议议题由分管副市长和市政府秘书长协调或审核后提出，报市长确定。与议题有关的副秘书长、政府部门主要负责人、办公厅副主任列席市政府常务会议。根据需要邀请市人大常委会、市政协有关领导和人大代表、政协委员列席会议。
会议的主要任务是：
（一）传达国家、省重要会议和文件精神，研究贯彻落实意见；
（二）研究制定落实上级政府和市委下达重要任务的措施；
（三）讨论决定上报省政府和市委的重要请示、报告；
（四）讨论通过提请市人大及其常委会审议的法规草案、议案、报告和审议市政府规章草案；
（五）本市经济社会发展和政府工作中的重大问题以及与人民群众利益密切相关的重要事项；
（六）讨论市长提请会议研究的其他重大事项。
四十四、市长、副市长、市长助理、秘书长可以召开市政府专题会议，研究、处理具体工作；副秘书长受市政府领导委托，可以召开市政府专题会议。
四十五、市政府全体会议和市政府常务会议的组织工作，由市政府办公厅负责；市政府专题会议，由市政府办公厅按领导要求办理。
四十六、市政府全体会议和市政府常务会议的纪要一般由秘书长签发，如有必要，报市长签发。市政府专题会议的纪要由有关副秘书长审核后，报市政府领导同志签发。
四十七、市政府及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。凡市政府召开的或以市政府名义召开的全市性大会，统一由市政府办公厅按有关规定办理；未经市政府批准，市政府各部门不得召开要求其他部门和各县（市）区领导参加的全市性大会；市政府各部门召开的属本系统范围的会议，一般不邀请市政府领导出席。全市性大会要尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。
第十章公文审批
四十八、各部门、各县（市）区政府报送市政府的公文，应严格执行《国家行政机关公文处理办法》和市政府关于公文处理的有关规定。除市政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外,一般不得直接向市政府领导同志个人报送公文。各部门报送市政府的请示性公文,部门间如有分歧意见,主办部门的主要负责人要主动协商,不能取得一致意见的,应列出各方理由和依据,提出办理建议。各部门、各县（市）区政府向市政府报送的公文，必须由主要负责人签发（因特殊情况由副职签发的，要做出说明）。
四十九、各部门、各县（市）区政府报送市政府审批的公文,由市政府办公厅按照市政府领导分工呈批,重大事项报市长审批。
五十、以市政府和市政府办公厅名义印发的公文，统一由市政府办公厅按规定程序办理。其中，属于法规性公文或需要从法律角度审核的公文，由市政府法制办研究办理或提出审核意见后报领导审批。
五十一、市政府公布的规章、命令，向市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会提出的议案、人员任免，由市长签署。向省政府报送的公文由市长签发。
以市政府名义发文，经市政府分管领导同志审核后，由市长或市长委托副市长签发。市长助理、秘书长根据授权可签发有关文件。
属传达市政府决定事项和市政府各部门要求以市政府办公厅名义发文的,由市政府秘书长签发,或副秘书长核报分管领导同志签发。
属市政府办公厅职责范围内的发文,由办公厅主任签发。
市政府及市政府办公厅的公文，除需要保密的，应及时通过《长春政报》和市政府网站公布。
五十二、市政府及各部门要精简公文。部门职权范围内的事务,由部门自行发文或联合发文,不得要求市政府批转或市政府办公厅转发;各部门和各县（市）区政府呈报市政府的公文必须是市政府职权范围内的事项；属职能部门的业务，不得报市政府。除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外,各部门一般不得向县（市）区政府正式行文。
五十三、市政府及各部门要注重行文效用，遵守行文规则，积极推进电子公文传输,加快网络化办公进程,不断提高办文效率和公文质量。
第十一章作风纪律
五十四、市政府领导同志要做学习的表率，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，研究新问题，探索新路子，不断解决发展中的矛盾和问题，努力提高执政为民、执政兴市的能力和水平。
五十五、市政府领导同志要深入基层，考察调研，指导工作，解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员，简化接待，轻车简从，不吃请，不收礼。
五十六、市政府领导同志要严格执行出席各类会议和公务活动的有关规定。出席会议活动、下基层考察的新闻报道，按市委、市政府有关规定办理。不为部门和地方的会议活动发贺信、贺电,不题词、题名；因特殊需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。
五十七、市政府组成人员要严格遵守中央有关廉政建设规定，严格要求亲属和身边工作人员，不得利用特殊身份拉关系、得私利。
五十八、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见，可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为。代表市政府发表讲话或文章，以及以个人名义发表的涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府同意。
五十九、市政府组成人员必须严格执行报告和请假制度。市长与负责常务工作的副市长、副市长与相联系的副秘书长一般不同时外出。副市长、市长助理、秘书长外出，应将出发时间、地点及主要任务向市长或负责常务工作的副市长报告。市长、副市长、市长助理、秘书长外出活动的安排和在外地的活动情况，应及时告知市政府办公厅。
市政府各部门主要负责人外出，应事先向分管副市长、市政府秘书长提出书面报告，并通知市政府办公厅。
市政府副秘书长外出应事先向分管副市长和市政府秘书长报告，并通知市政府办公厅。
对市政府召开的会议，各部门负责人应按市政府通知要求出席；因故不能出席的，应提前向市政府秘书长或市政府办公厅请假，未经同意不得由他人代替出席。
六十、严格执行领导干部出国(境)的有关规定，从严掌握外事出访。市长、副市长和市长助理出访，报请省政府批准。各部门正职出访，由分管副市长和分管外事工作的副市长审核后报市长审批；副秘书长和各部门副职出访，由分管副市长和分管外事工作的副市长审批。出访考察要有目的、重实效，出访考察回来后要向市政府提交考察报告，提出工作建议。
六十一、市政府及各部门要规范行政行为，增强服务观念，认真履行职责，对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理;对不符合规定的事项要坚持原则不得办理。对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的,要追究责任;对违规办事、越权办事、以权谋私等行为，要依法严肃查处。
