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试论我国隐私权保护的不足与完善

左志平、孙文庆


内 容 提 要:隐私权是人格权中的一项重要权利，属于民事权利，为私权。世界各国对于隐私权利的保护、研究非常重视，许多国家把隐私权列入民法典，直接予以保护，还有一部分国家概括保护，在出现隐私权被侵害时，根据判例和法规直接保护。我国民事法律发展较慢，对人格权的研究更为落后。由于民事法律中没有条款保护隐私权，侵害隐私权的行为非常普遍，审判实践中，侵害隐私权的案件呈上升趋势，为顺应世界民事发展的趋势和我国市场经济的发展的需要，近年来注重了对民事法律研究，但是，由于法律的滞后，隐私权保护问题更加突出。笔者只能运用所学的一点浅薄的理论知识，结合实践经验，对我国当前隐私权保护存在的不足，以及完善法律保护制度，浅见一点自己不成熟的思考。
一、引言
民事权利的保护是指民事权利受到侵害时，用民事保护方法，防止或减少权利受到侵害，或使受到侵害的民事权利得到恢复（1）。民事权利保护的方法分为公力救济和私力救济两种。隐私权作为一项重要的人格权，在权利受到侵害时，权力人可采取私力救济办法来保护权利。但由于我国长期重视公力救济，即公权干预，其私力救济的发展受限，没有形成体系化，大都通过公力救济方式来保护，即国家公权来保护自己的权利。目前我国在人格权保护上，其制定的法律较为完善，但仍然没有形成价值趋向明确的体系。特别是隐私权法律没有明确的条款加以保护。只是参照相关人格权中相关的名誉权来予以保护。隐私权被侵害的现象相当严重，也很普遍，也难以遏制。笔者根据我国现有的隐私权保护的现状，参照国外隐私权的成果，就隐私权保护的范围、措施、方法，试通过自己所学的理论和审判实践，对隐私权这一人格权保护法律制度的完善，浅见不成熟的思考。
二、隐私权的含义及历史沿革
（一）隐私权的内含
隐私权是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一项人格权（2）。根据我国具体情况，结合国外有关的理论科研成果，隐私权的内容主要有：（1）公民享有姓名权、肖像权、住址、住宅电话、身体肌肤形态的秘密，未经许可，不可以刺探、公开或传播。（2）公民的个人活动，尤其是在住宅内的活动不受监视、窥视、摄影、录像，但依法监视居住者除外。（3）公民的住宅不受非法侵入、窥视或骚扰。（4）公民的性生活不受他人干扰、干预、窥视、调查或公开。（5）公民的储蓄、财产状况不受非法调查或公布，但依法需要公布财产状况者除外。（6）公民的通信、日记和其他私人文件不受刺探或非法公开，公民的个人数据不受非法搜集、传输、处理、利用。（7）公民的社会关系，不受非法调查或公开。（8）公民的档案材料，不得非法公开或扩大知晓范围。（9）不得非法向社会公开公民过去的或现在纯属个人的情况，如多次失恋、被强奸等，不得进行搜集或公开。（10）公民的任何其他属于私人内容的个人数据，不可非法搜集、传输、处理利用（3）。上述内容概括为四个方面，即与私人生活有关，与安宁有关，与形象有关，与姓名有关。隐私权具有以下特征：（1）隐私权的主体只能是自然人。隐私权是自然人个人的私的权利，并不包括法人，尤其是企业法人实际上就是商业秘密，商业秘密不具有隐私所具有的与公共利益、群体利益无关的本质属性；（2）隐私权的客体包括私人活动、个人信息和个人领域。（3）隐私权的保护范围受公共利益的限制。隐私权的保护并非毫无限制。应当受到公共利益的限制，当利益发生冲突时，应当依公共利益的要求进行调整。根据隐私权的特征，就目前国内外学者的通说，隐私权有以下四项权利：（1）隐私隐瞒权。隐私隐瞒权是指权利主体对于自己的隐私进行隐瞒，不为人所知的权利。（2）隐私利用权。自然人对于自己的隐私不仅享有消极的隐瞒权，还享有积极的利用权。隐私利用权是指自然人对于自己的隐私积极利用，以满足自己精神、物质等方面需要的权利。（3）隐私维护权。隐私维护权是指隐私权主体对于自己的隐私所享有的维护其不可侵犯性，在受到非法侵害时可以公力与私力救济，来维护隐私的不可侵犯性。（4）隐私支配权。隐私支配权是指自然人对于自己的隐私权有按照自己的意愿进行支配。准许他人利用自己隐私的实质，是对自己享有的隐私利用权所作的转让行为，未经权利人承诺而利用者，为严重侵权行为（4）。
（二）隐私权的历史沿革
具有法律意义上的隐私权是1890年，由美国法学家、大法官在《哈佛法律评论》中首次提到有关隐私权，使得隐私权成为法律问题。随后美国就隐私权问题进行了大量研究，上世纪三、四十年代，美国法院出现隐私权的判例。1940年sidis诉F.R出版公司案等，法官对隐私权认可，被美国法学理论界称为，是法学影响法院审判的一个杰出事例。后来出现了专门的联邦隐私法，各州也出现了类似的法规。六十年代后，著名的法学家威廉普罗塞在他的《美国侵权行为法（第二次重述）》中把隐私权分为四部分，即与私人生活有关的、与安宁生活有关的、与形象有关的、与姓名有关的（5）。英国对隐私权的研究不发达，隐私立法很零碎。英国现阶段正在为隐私权的保护系统化和专门化进行工作。大陆法系国家，德国的大多数判例和法学家认为，德国民法典第823条第1部分对“私权”的列举是详尽的，名誉权和个人秘密权将得到法律条款的保护。法学家和法官拒绝这些特殊的“人身权利”作为应受民法典第823条保护的绝对权利。二战后，情况发生了很大变化，联邦法院于1954年通过“公民的一般人格权，保护隐私和名誉”的司法解释。法国为隐私权保护于1970年7月11日第70—643号法律，增补了《民法典》第9条，规定了隐私权保护，即“任何人有权使其个人生活不受侵犯”。1978年通过保护个人数据的法律，还有瑞士等国。我国近邻日本，其民法没有隐私权的具体规定，但二战后修改民法典，确立“个人尊严及两性实质”等为民法解释的最高准则，个人尊严包括隐私权。1988年日本也出台相关规定。我国台湾地区也于1995年作出相关立法，对隐私权加以保护。我国对隐私权的保护，没有明确的法律、法规规定，但是隐私权保护在1988年《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》、1993年的《关于审理名誉权案件若干问题的解答》均规定：公布、宣扬他人隐私，致使他人名誉受到损害的，应认定侵害他人名誉权。使隐私权初见于成文法律，但是问题是间接保护，而不是直接保护。2001年最高人民法院颁布《关于确定侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》，隐私权虽没有被认为是一种独立人格权，利益受司法保护，但是该解释隐含侵害隐私权保护的内容，仍不失为一种立法和法律研究的进步，但法律在隐私权保护方面的立法显然不足，使我国在隐私权保护方面存在缺陷。
三、我国隐私权保护的现状
（一）隐私权保护的方式
随着隐私权保护的发展，隐私权的保护越来越受到各国法学界的重视，许多国家对隐私权保护采取各种保护方式，概括起来有三种：一是直接保护。法律承认隐私权为一项独立的人格权，但公民的隐私权受到侵害时，受害人可以以侵犯隐私或隐私权作为独立的诉因，诉诸法律，请求法律保护与救济。二是间接保护。法律不承认隐私权为一项独立的人格权，当公民个人的隐私受到侵害时，受害人不能以侵犯隐私或隐私权作为独立的诉因诉诸法院，请求法律保护与救济，而只能将这种损害附从于其它诉因请求法律保护与救济。三是概括保护。在民法或相关法律及判例中笼统地规定保护人格权或人格尊严，不列举具体内容，在实践中仍然保护公民个人的隐私，并在有关法律法规中对隐私保护作出零星的规定。我国对隐私权的保护实际上是间接保护方法，和日本的对隐私权保护的方法一致，但保护的程度和力度不同，没有该国的法律制度完善。
（二）隐私权保护的不足与现状
从我国目前的隐私权保护的立法来看，主要有宪法、刑法、诉讼法、行政法和民法，隐私权作为一种民事私权，应当由其基本法民法来保护。由于我国民事研究起步晚，对人格权研究较为薄弱，其人格权中的隐私权历来与阴私相混淆，同时又受到中国特有的文化影响，其保护的程度和保护的方法没有受到立法者的重视，在我国私法领域中的成文法律中，没有一部法律有明确的隐私权保护内容，仅仅在司法实践中，遇到隐私权问题时，司法解释予以规定，以名誉权的名义来保护隐私权。因而我国隐私权保护立法不足显现的。又由于隐私权未形成独立人格权，公众对隐私权的内容以及是否侵犯隐私权问题产生模糊认识，隐私权被侵害在我国相当突出。不仅公民、企业存在侵害隐私权的问题，而且国家机关、事业单位也存在侵害隐私权的问题，具体侵害行为有：（1）侵入侵扰。私自侵入他人住宅、搜查他人住宅或者以其他方式破坏他人居住安宁的，是侵害他人隐私权的行为。如延安毗虼村村民张某和妻子在居住的诊所看黄碟事件。（2）监听监视。私自对他人的行踪及住宅、居所等进行监听、监视，安装窃听装置或者摄像设备等，属于侵害他人隐私权的行为。如引起媒体关注的有厦门合资企业东龙陶瓷有限公司在厕所内装摄像头、深圳市宝安区西乡镇港资利祥表厂在男厕所安装探头等。又如四川省泸州市中院审理的妻子雇人偷拍丈夫婚外情行为，误将其他家人洗澡的镜头拍入（6）。（3）窥视。故意窥视他人居住，利用望远镜或者其他设备偷看他人的私生活，或者私自拍摄他人室内私人生活的照片或者录像片等，应当认为是侵害他人隐私权的行为。在城市，一般均为楼房居住，两楼之间间距较小，常有人利用望远镜窥视他人室内活动，特别是窥视他人与性有关的活动。（4）刺探。故意调查刺探他人的通信或者其他私人文件的内容，非法刺探调查他人的性生活，非法刺探调查他人的财产状况等隐私资料，应当被认为是侵害他人隐私权的行为。（5）搜查。在公共场所或者工作场所，非法搜查他人身体或者财物的行为，属于侵害他人隐私权的行为。如上海市一名女大学生在某超市购物后出门时，被男保安拦住，认为该女学生有偷窃行为，强行搜身。（6）干扰。非法干扰他人夫妻两性生活，利用电话等方式骚扰他人，应当被认为是侵害他人隐私权的行为。如有一些人，以打电话骚扰他人为乐，经常在深夜打电话骚扰他人，他人生活安宁被打破。（7）披露、公开或宣扬。非法披露、公开或宣扬他人的隐私资料，如他人的个人数据、婚恋史、受害记录、疾病史、财产状况以及过去和现在的其他属于受害人的隐私范围的一些资料、信息，都是侵害他人隐私权的行为。披露、公开或宣扬，都是向第三人传播受害人的隐私资料或信息，其具体做法可以是口头的，也可以是书面的，还可以是通过现代通讯技术（如传真、网络）及其他足以使第三人知悉的方式进行。如湖南外贸学院以六名男女学生因先后两次在女生宿舍过夜，违反校纪为由，将同宿的男女学生开除。再如，孕妇到医院作人流手术。新疆石河子市某女青年到石河子医学院某附属医院做人流手术，当她脱下裤子正当要接受检查时，手术医师将门外20多名男女实习生招进来围观见习，女青年当即提出让实习生回避，但手术医师仍坚持让实习生围观，边手术边讲解（7）。上述这些行为，严重侵害了公众的隐私权，造成受害人精神和人身痛苦，长时间不能恢复。
四、隐私权保护完善之思考
针对我国隐私权保护的不足现象，为厘清保护隐私权思路，笔者认为应根据我国国情，借鉴国外隐私权保护的经验与成果，对我国隐私权保护加以立法，以明确隐私权保护的价值取向和具体法律方法等。下面谈一点不成熟的思路。
（一） 应将隐私权作为一项独立的人格权加以保护。
现有立法，包括刑法、行政法均有隐私权的内容，但作为根本法和基本法的宪法和民法未将隐私权规定为独立的人格权，使隐私权的保护受到消弱，如非法侵入住宅，刑法予以惩罚，但民事部分，特别是侵害隐私权造成的精神损害，刑事法律不仅不予保护，就民事法律和司法解释规定而言，虽然规定了保护，但是刑法与民法的规定相互冲突，法院没有办法解决，受害人还是不能获得救济。这势必令人深思的是，作为私权的一项重要人格权，在权利被侵害时不能获得救济，是对法律的践踏和对法律的不信任。为此，为了充分保护隐私权，使权利受到侵害时，如果有法律规定的救济措施，受害人就能够保护自己的权利。因此，应当将隐私权作为一项独立人格权加以规定。最高人民法院《关于确定侵权精神损害行为责任若干问题的解释》先行一步，但是仍没有明确，只是对名誉权的解释范围进行扩大，把隐私权作为一项内容。甚感幸慰的是正在制定《中华人民共和国民法典》，由中国社会科学院法学研究所与中国人民大学民商法律研究中心提出的两个草案均将隐私权作为一项独立的人格权加以立法，并对侵害隐私权的行为、内容、制裁措施作出具体规定，使得隐私权保护有法可依，隐私权的保护受到法律的尊重。
（二）规范隐私权保护的内容与范围。
许多国家对隐私权保护的内容与范围均有规定，这是对隐私权是否被侵害的界定，以利于公民知道、了解隐私权内容与范围，减少隐私权的侵害。同时，具体的内容与范围，对被侵害行为人采取救济措施有明确的目的和方向，充分保护其权利。由于科学技术的不断进步，隐私权的内容在加大，侵害的行为类型在增多，但是规定其内容与范围也可采取灵活的方法，可在隐私权的法律条款中单列一项，即“其它导致侵害隐私权的行为”。从而使隐私权的保护有明确的内容。也使我国当前的间接保护转换为直接保护，让隐私权的权能与其他人身权一样受到重视和尊重。但在确定隐私权范围和内容时，也要注意对侵害程度的确定，应当明确隐私权与其他权利的界定，也就是说抗辩权的问题。如果隐私权人先行侵犯了相对方的合法权益，相对方为维护其权益，在不得已的情况下侵犯了隐私权人的隐私，根据自力救助的原理，相对方可因以免责或减轻责任。其隐私侵权抗辩的应具有以下条件（1）隐私权人先行侵犯他人权益；（2）他人侵犯隐私权人隐私系以救济该他人已被侵犯的权益为目的；（3）该他人别无其他救济途径（这是自力求助扩张解释的本质要求）；（4）侵犯隐私不得超过维护该他人权益的必要限度（8）。根据这些条件，如“捉奸”的偷拍人欲免责也应符合以下条件，否则，就构成对对方隐私权的侵犯：（1）隐私权人确实先有婚外情行为；（2）偷拍人偷拍行为仅以获取配偶婚外情证据为目的，而且拍摄到的配偶与第“第三者”的不轨行为不得传播、公开；（3）偷拍人通过其他途径确实无法获得充分证据证明配偶的婚外情行为；（4）没有超过必要限度。在上海南汇区法院审理的一起人格权案件中，妻子正与丈夫进行离婚诉讼，期间，妻子携亲戚至丈夫租赁的房屋，拍摄到丈夫与“第三者”同睡一床的照片（妻子维护自身权益的行为应至此为止）。但妻子仍不罢休，与亲戚一起将“第三者”内裤剥去，再行拍照，这后面的行为显然超过了必要限度。妻子搜集丈夫不忠的证据行为未尝不可，但其后的侮辱行为侵害了“第三者”的人格权，其妻子及其亲戚承担侵权责任。因此，对于隐私权的保护也应当确立一个责任原则，使当事人能够正当行使权利。
（三）规范隐私权与知情权的关系。
知情权是一项公权，指公民有权知道其应该知道的信息资料，包括知政权、社会知情权和个人信息知情权。其中知政权包括对国家官员出生、家庭、履历、操作、业绩等个人信息的知悉，国为公众选举他们授予权力管理社会公共事务，谋求公共利益，就有必要对他们的品行、才干、价值观等有较深入的了解，官员有义务公开属于个人的隐私信息。社会知情权包括对涉及公众人物的各种信息和社会新闻事件的知悉。公众人物，他们已从社会公众那里获得的较常人更容易得到的物质利益和精神利益。牺牲部分隐私权益，是对这种物质利益和精神利益的交换。这里涉及公众人物的隐私权问题，公众人物（public.person）也有人称之为公众形象，是指在社会生活中广为人知的社会成员，如歌星、影星、科学家、文学家、国家官员等。公众人物隐私权包括阳光隐私权和有限隐私权。阳光隐私权是对公民产生有益或有害联系的个人隐私部分。有限隐私权是指公众人物的个人隐私不形成对公民有益或有害联系的部分。（8）阳光隐私权是不受法律保护的部分，是公众人物为得到回报而自愿放弃的部分，主要是为能够得到社会尊重，实现抱负，有成就感，获得物质待遇等。但是公众人物以下方面的隐私应得到保护的：①其住宅不受非法侵入或侵扰；②私生活不受监视；③通讯秘密与身由；④夫妻两性生活不受他人干扰或调查；⑤与社会政治和公共利益完全无关的私人事务。除国家官员外，社会知情权还包括公众对社会新闻了解的权利，并引申出媒体出于正当目的对社会事务采访和报道的权利。因而就出现隐私与新闻报道的冲突，这一对冤家之间的冲突如何解决，笔者认为应当遵循三个原则：一是社会政治与公共利益原则；当个人利益与公共利益比较时，公共利益大于个人利益，且公共利益涉及社会时，个人利益应当服从社会公共利益，以公共利益为最高利益标准。二是权利协调原则；当权利冲突时，双方可以选择牺牲最小利益，当必须牺牲隐私权来行使知情权时，应当将隐私权损害减小到最低限度，即缩小披露、公开范围，当知情权是财产利益时，应当以维护隐私的人身权来对抗知情权。三是人格尊严原则（9）。当隐私涉及到人格尊严时，如他人的妻子与第三人有不正当的性行为等隐私时，或有疾病等，知情权要让位于隐私权，否则，将损害当事人终身的利益。因此根据三项原则，解决隐私权与知情权的冲突，以利益最大化来保护个人的隐私权。
（1）魏振赢著《民法》2001年9月北京大学出版社、高等教育出版社出版第41页
（2）张新宝著《隐私权的法律保护》1997年4月群众出版社第21页
（3）张新宝著《侵权行为法》第二十九课隐私权，2003年4月中国民商法律网
（4）杨立新著《人格权保护》 2003年4月中国民商法律网
（5）张新宝著《侵权行为法》第二十九课隐私权，2003年4月中国民商法律网
（6）徐子良著《论涉及隐私权的权利冲突纠纷之司法衡平》，载《民商法理论与审判实务研究》一书中，第27页
（7）中国民商法律网.《判解研究》
（8）徐子良著《论涉及隐私权的权利冲突纠纷之司法衡平》，载《民商法理论与审判实务研究》一书中，第29页
（8）《简论社会公众人物的有限隐私权》 法律教育网
（9）杨立新著《人格权保护》 2003年4月中国民商法律网

作者单位：宣城市宣州区人民法院



吉林省白山市人民政府


白山市人民政府关于印发白山市森林防火工作管理制度的通知
白山政发[1997]39号


白山市人民政府关于印发 《白山市森林防火工作管理制度》的通知 各县（市）区人民政府，市政府各委局室、中省直企业：现将《白山市森林防火工作管理制度》印发给你们，请认真贯彻执行。1998年浑江市人民政府颁发的《森林防火管理制度》同时废止。

一九九七年六月十日

白山市森林防火工作管理制度 （1997年6月） 根据《森林法》、《吉林省森林防火条例》及有关法令法规，为有效预防和扑救森林火灾，保护森林资源，促进林业发展，结合我市实际，特制定如下管理制度。一、组织领导制度（一）各级地方行政组织、林区厂矿企事业单位都必须建立健全由有关部门领导参加的森林防火领导机构。（二）乡以上森林防火组织要设编设人，组成常设办事机构，具体负责森林防火的组织、监督、检查、指导以及日常管理工作。（三）森林防火工作必须坚持各级政府行政领导负责制和当地政府领导下的部门、单位领导负责制。（四）各级森林防火组织的第一责任者每年都要与其上一级签订《责任状》，明确责任，落实任务。（五）乡镇党政领导、县以上地方政府的五大班子、林场以上（含林场）林业企业的党政工青妇领导都要划定明确的防火责任区，并在责任区的显著位置设立醒目的责任区标准牌。（六）各级领导、尤其是责任区包保领导，必须做到“四亲自”，即：深入实际，亲自研究，亲自部署，亲自检查，亲自总结森林防火工作，落实防范措施，解决存在的问题。（七）各级森林防火组织必须认真抓好宣传教育工作，落实领导宣传责任制，发动新闻、教育等有关各部门，采取多种形式广泛宣传森林防火法令法规，提高全民森防意识。（八）各级森林防火组织的领导和专业人员在依法进行森林防火监督检查或查处时，必须佩戴能证明身份的标志牌。二、野外火源管理制度（一）白山林区森林防火期：春季为3月1日至6月 15 日，秋季为9月1日至11月30日，戒严期为4月20日至5 月31日，9月25日蛭 10月31日。具体执行时以省政府的规定为准。（二）森林防火期，必须按《吉林省森林防火条例》，采取有效措施，禁止野外吸类和村屯、林场室外吸烟；禁止上坟烧纸、烧香、燃放鞭炮；禁止使用火把和野外生火取暖、野炊以及其他非生产用火；禁止汽车、火车司乘人员和乘客向车外丢弃烟头。（三）森林防火期，确需生产用火 ，须由用火单位提前向县（市）区政府或其授权单位提出申请。用火申请应写明用火地点、经纬度、目的、面积、时间、边界四至、现场指挥领导、扑火队人员等。批准用火机关应在接到申请后，及时派员进行实地踏查，确认申报合理，安全无误后，方可履行批准手续，指派专人监督实施，同时报告一级机关并通报周边联防单位。进入戒严期，严禁一切野外用火。（四）设在森区的石灰窑、焦炭窑、木炭窑、森林复合经营、国（森）铁路维修、公路、电力建设等单位的生产、生活用火都必须由生产、施工单位提交用火申请，经当地县级森林防火部门审核，落实专管人员、防火措施，签订防火合同，设立宣传设施，发给许可证后，方可实施。森林防火戒严期，焦炭窑、木炭窑，都必须在当地森防部门的监督下熄火停产。（五）各风景名胜区、森林旅游区、寺庙和烈士陵园，严禁野炊、室外吸烟和在室外进行焚烧祭祀活动。（六）部队、民兵组织、公检法司等单位，森林防火期内需进行实弹射击、爆破训练的，经县级政府或其授权单位批准后方可进行。（七）对重点林区和省、市级重点火险区，须由当地县级政府或林业企业按期发布封山命令或通告，落实管护、扑救措施，并在显要位置设立封山标志。（八）森林防火期，各级森林防火组织必须加强领导，加大防范措施，强化查处力度，依法治火，严格控制野外火源。三、巡护和搜山制度（一）各级森林防火组织要根据森林防火的季节性特点规律、火险程度和野外火源情况，有计划、有组织、有领导地适时进行巡护和搜山。（二）国有和集体所有的森林经营单位的专、兼职拟林员，必须落实岗位责任，划定责任区，加强对森林的巡护，严控野外火源，及时报告火情，协县查处火灾案件。（三）在森林防火关键时期，重要节（假）日，各级政府和林业企业领导挂帅，抽调人员和车辆，加大巡护检查密度，重点部位要死看死守。（四）在林副产品生产活动频繁期和高火险时段，要适时组织有林业公检法、武装基干民兵、森林防火专业人员组成搜山队，清山、清沟、清河。严格清除无证入山人员，及时清除林内火险隐患。四、入山检查制度（一）森林防火期，凡进入、通行林区的人员、车辆，必须做到人有入山证、车有通行证并悬挂防火旗。（二）进入林区从事各种生产活动的人员，必须持居住地乡镇级单位开具的介绍们和本人身份证，必须持地林业部门办理入山证，签订防火合同，接受防火教育，划定活动区域后方可入山。林区所在地居民进入林区，须以村（屯）、班（组）、居委会为单位，统一办理个人入山手续，并负责搞好防火教育和管理。（三）进入林区从事旅游、祭扫烈士陵园、拜谒寺（庙）等活动的单位或个人，均须办理入山手续。属集体行为的，在办理入山证的同时，将防火责任落实给带队领导者。（四）各级森林防火组织经县经上政府批准后，可在林区设立常年或季节性防火检查站，防火紧张期应在林区道口设立临时检查哨。防火检查站（哨）执行检查时，不得少于两人，并要做到文明执勤。（五）森林防火检查站（哨）的工作人员，依照法规，有权对进入林区的车辆和人员进行防火检查，有权扣留不准携带的火种，有权制止无证进入林区。对扣留的火种，有权罅无证进入林区。对扣留的火种，要建立登记和出山返还制度。对不服从检查或手续不完备强行入山者，要严格按照法令法规予以适当处罚。五、联防协作制度（一）各级森林防火组织必须认真落实以区域联防、十户联防为主体的联防协作制度。各联防组织要积极贯彻森林防火法令法规和上级的工作部署，认真做好本边辖区和联防区的森林防火工作。（二）区域联防，实行县际、乡镇（林场）际、村际联防组织形式。村际联防工作应在乡镇人民政府的组织、监督、检查、指导下，由行政区内的国有或集体林场实施村际联防组织的落实和各项森林防火工作，没有林场的地方，由乡镇政府直接组织实施。（三）十户联防，按照就近就地的原则，组建林区居民十户联防组织。同时，按照自愿协商的原则，各联防单位自愿商定十户联防责任区，承担十户联防组织建立、到户宣传、防火检查等工作任务。偏远户、分散户应由施业区单位负责。（四）各级区域联防组织都要每年确定一个牵头单位，负责防防工作组织，协调工作。在每秀防火期中，要根据实际及时召开联防会议，研究联防工作，解决存在问题，促进互联互防。（五）各级区域联防组织都要严格落实责任制，属横向防防关系的，要签订联防合同；纵向联防关系的，要签订联防责任书。十户联防成员要签订联防公约并自觉遵守防火期规定，积极参与森林防火工作。（六）要加强联防内业建设，达到村有十户联防示意图，乡镇（林场）有十户联防分布图，县级单位有区域联防、十户联防责任区图。（七）各级区域联防单位都必须加强毗领交界处的森林火灾预防工作，一旦发生山火，不论是谁的区域，都要积极组织扑救并及时通知有关单位向上级报告火情。六、了望工作制度（一）各级森林防火组织，必须高度重视地面火情监测设施的建设工作，加强以了望台为主体的火情监测系统，消灭盲区，实现交叉测报。（二）所有的地面火情监测台（哨），都必须配备望远镜、罗盘仪（或定位板）、地形图（或定位图）、有（无）级通讯设备，发（蓄）电设备。（三）了望台（哨）必须选配身体健康，责任感强，熟悉情况并具备一定业务水平的人员提任了望员。（四）森林防火期，了望员必须按时登台了望，严格值班制度，做好值班记录，不得从事与了望工作无关的事情。发生火情或高火险天气，要延长观察了望时间，必要时要昼夜了望。（五）发现火情后，了望 员要准确判定起火地点、林相、火势情况，记准时间，及时报告。如因通讯设备发生故障，要采取应急措施，迅速传递火情，不得延误。发现邻台观察区有火情，亦应及时上报。（六）了望人员必须严格遵守无线电通规通纪，按规定的频率、时间和联防对象进行联络，不准干扰他人通讯或与无关的电台通话。（七）防火期内，所有的了望设施设备均由了望员保管使用。防火期后，了望台权属单位要统一管好了望设备，并在防火期前组织人员搞好了望设施设备检修。七、无线电台管理制度 （一）森林防火无线电通讯实行分级网络化管理。一级网 为省与市级单位；二级网为市与县级单位；三级网为县级单位与乡镇（林场）和了望台；四级网为乡镇（林场）与了望台、村屯、护林员、检查站。（二）各级无线电通讯网络管理单位必须严格执行《国家无线电管理条例》，认真履行购置许可、登记、使用手续，并按核定的频谱进行无线通讯。（三）凡设置使用无线电台的单位，必须配备专职管理人员和专职值机员两人以上。无线通讯人员，必须按照选用机要人员的条件进行严格选配。（四）无线通讯基地台必须有专门机房，具备防盗、防火、保洁条件、配备充（发）电和稳压安全监测设备。无线通讯中转台应设在有电源保障，有人值守，有安全机房的地方。（五）设置使用无线电台的单位，必须抓好无线电台的维修、保管工作。每季防火期结束时，要将无线通讯设备全部收回，进行全面的维修并统一封存。确需报废的，要报上级主管部门批准并履行报废手续。（六）森林防火无线通讯管理单位，必须严格落实专职使用人员岗位责任制，严格执行通规通纪，严格专机专人使用保管制度，严格保密工作制度。（七）森林防火无线电台设置使用单位和人员，要自觉服从上一级电台的指挥，及时传递火情信息，遵守通播时间，忠于职守，及时排除故障，保持通讯畅通。八、设施设备管理制度（一）森林防火专用车辆通讯设备、灭火机具、了望设施、宣传设施、维修工具等，均属森林防火设施设备，必须严格执行本管理制度。（二）森林防火设施设备必须单独立帐，按单位和使用人员落实管理、使用责任，并严格执行谁损坏，谁维修，谁丢失，谁包赔的制度。（三）森林防火设备的购、保管、使用，必须实行帐、物分开的原则，即设立专库、专人管帐，专人管物。（四）森林防火设施的建设必须由县级单位统一规划，合理布局，设施所在单位负责施工、管理、使用和维修。（五）森林防火设施设备需要维修更新、报废、移址、调拨时，必须经县级主管单位和计财部门共同批准，并报上一级备案。（六）森林防火设施设备属抢险救灾专用物资，任何单位和个人都不得挪作他用或转借。（七）森林防火设施设备管理单位，必须建立和落实设施设备维修、保养制度，及时维修，及时保养，及时排除故障，提高设施设备完好率，确保森林火灾综合预防和扑救的需要。九、森林防火值班调度制度（一）在森林防火期（三、四、五、六、九、十、十一月），各级森林防火组织和林区乡镇林场要昼夜设人值班值宿，值班人员要坚守工作岗位，不准擅离职守。戒业期必须有领导带班值宿。（二）值班人员要认真负责记好调度记事和火情记录，全面地传达贯彻上级机关和领导同志对森林防火工作或指挥扑火工作的指示和意见。（三）遵守汇报制度，搞好防火动态高度，实事求是汇总或编写汇报材料，按照规定的时间，准时进行汇报，发生火情必须立即逐级向上汇报。（四）按照上级规定，必须每半月进行一次工作情况汇报，内容包括：上段工作总结，下半月气象趋势，将要进行的工作重点。遇到临时要求或出现典例情况，要随时进行向上报告。（五）对联防地区发现的火情，要及时通告有关联防单位，共同组织扑救 。（六）值班调度人员违反本制度，要逐级追查责任，严肃处理。十、定期分析汇报森林火险趋势制度（一）各级森林防火必须设立有专兼职人员负责森林火险趋势测报管理和资料收集、报告工作。（二）各级森林防火办公室必须协调地方气象台（站）和森林气象站，充分发挥其预测预报职能，准确预报十十四小时天气情况和火险等级，及时做出一周、半月天气趋势预测预报。（三）森林防火期，设有森林气象站的单位，要主动与地方气象台（站）取得联系，互为补充，实行交叉测报。（四）在森林防火戒严期或紧张阶段，对气象部门测报的大风、高温、高火险天气，要及时向总指挥、副总指挥和上一级主管部门报告。（五）县级森林防火机构接到天气和火险等级预报后，要通过无线（有线）通讯设备，每日向乡镇（林场）通报一次。乡镇（林场）接到通报后，要及时更换火险等级旗，落实各种预防森林火灾措施。市级森林防火办公室每月两次向省森防办汇报下段天气趋势和火险等级。十一、森林火灾报告制度（一）一旦发生森林火灾，任何单位和个人都必须立即报告，并积极组织和参加扑救。各级森林防火组织接到火情报告后，除迅速协调组织扑救工作外，应按报告程序及时向一级森林防火指挥部报告。（二）火情发生后，要在当日20时之前向上级部门具体汇报火熔炉结果或扑救工作完成情况，不得迟报、谎报和隐瞒不报。（三）报告森林火灾时，要报告发现时间、起火地点。有条件的要报出地理座标，做到准确无误。（四）在扑救森林火灾过程中，要随时报告火场气象情况，火势消长态势，扑救进展情况。指挥部门要根据火场报告及时调整作战方案。（五）各级森林防火组织在森林火灾发生后，要迅速组织力量侦破火案，三日内将火灾报表、火场勘察图报上一级森林防火指挥部，。十二、森林火灾处理制度（一）凡发生森林火灾，都要按照行政（施业）区，由当地森林防火指挥部和有关部门直接处理。 1、火场跨越县、局行政界的； 2、造成人员伤亡或经济损失严重的； 3、省、市级重点火险区发生森林火灾的； 4、需要市支援扑救的； 5、卫星或航站发现的火情； 6、发生重大森林火灾需要报省森林防火指挥部处理的；（二）处理程序 1、各级森林防火组织接到火情报告后，值班员应立即向领导报告。 2、森林防火单位的值班员要根据本级领导或上级部门指示，立即向有关部门和火灾发生地及周边单位通报情况，做好应急准备，实施紧急处置方案。 3、迅速召开由有关人员参加的紧急会议，根据火场报来的多项因子，按照防火预案，研究提出处置方案，经总指挥批准后，由副总指挥组织实施。 4、各级扑火组织必须按照组织、人员、运输机械、灭火机具、通讯设备、后勤保障“六落实”的要求，全力做好扑火准备和待命值班工作。一旦接到扑火命令，必须迅速赶赴指定地点，立即投入扑救。 5、森林火灾扑救战斗展开以后，总指挥、副总指挥要亲赴或委派其他成员赴火场，组成前线指挥部，协调、督查、指挥扑火救灾，同时做好通讯、气象保障、人力物力增援等项工作。 6、森林火灾扑灭后，必须留足人员清理余火，防止死灰复燃。同时，立即组织有关人员组成调查组，调查事故原因，核查火场损失，提出调查报告，追查肇事者和责任者，将事故处理情况和调查结果报上级部门。十三、文秘、档案管理制度（一）文书档案工作是维护学和国家历史的真实面目的重要事业，必须加强对文秘档案工作的领导，加强监督检查，发现问题，及时解决。（二）必须建立健全档案机构，严格落实档案员岗位责任制，认真负责地管理好办公室的文书档案。（三）文秘、档案员接到来文后，必须认真登记发文号、收文号，填好传阅单，送交领导批转，经有关人员传阅签字后，收回归档。对本级发文，要在领导签批后，搞好发文登记，填写文号，付印发出，底稿和三份文件归档。（四）文书档案实行分类保管，突出重点，按永久、长期、短期分别管理。（五）档案到实行专人管理，档案员对档案库房有防盗、防鼠、防火、防光、防虫、防潮、防尘、防高温以及保密和提供利用的全部责任。（六）乡镇（林场）以上森林防火单位，必须按照本制度第五条有关“八防”的要求，配置档案管理所需要的设施设备。十四、统计报表工作制度（一）严格执行《统计法》和上级规定的报表制度及要求，根据森林防火工作的实际需要，制定内部原始记录、报表，进行统一管理使用。（二）严格按照国家、上级规定的填报范围、项目、方法、口径、表式及报送时间，准确、及时上报。（三）统计员必须及时、准确、全面、系统地收集、加工、整理和分析统计资料，全面完成本级和上级机关布置的统计任务。（四）向上级主管机关报送的统计报表须由统计（调度员）填写清楚后，经主管领导审核签字后，方可上报，否则无效。（五）加强统计资料管理，按照档案管理规定，实行短期、长期、永久归档保存。向外部提供资料必须经领导批准。