甘肃省实施《中华人民共和国防沙治沙法》办法
甘肃省人大常委会
甘肃省实施《中华人民共和国防沙治沙法》办法
（2002年12月7日省九届人大常委会第三十一次会议通过 2002年12月7日甘肃省人民代表大会常务委员会公告第61号公布）
第一条 为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展，根据《中华人民共和国防沙治沙法》，结合本省实际，制定本办法。
第二条 凡在本省行政区域内从事土地沙化的预防、沙化土地的治理和开发利用活动的，均适用本办法。
本省沙化土地和土地沙化的范围，包括防沙治沙规划中确定的沙化土地，以及监测发现有明显沙化趋势的土地。
第三条 县级以上人民政府应当将防沙治沙纳入国民经济和社会发展计划，制定中长期规划和年度计划，实行政府行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度，并每年向同级人民代表大会及其常务委员会报告防沙治沙工作情况。
第四条 在省人民政府领导下，省林业行政主管部门负责全省的防沙治沙工作，其所属的防沙治沙管理机构负责本办法的具体实施。
市（州）、县（市、区）人民政府及其林业行政主管部门负责本行政区域内的防沙治沙工作。
县级以上人民政府农牧、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照各自的职责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。
第五条 防沙治沙工作应当统一规划、分步实施，以防为主、防治结合，谁开发、谁保护，谁治理、谁受益。
各级人民政府应当组织、动员全社会力量，按规划开展全民治沙活动，逐步改善沙区生态环境。
第六条 在防沙治沙工作及其科学研究、技术推广中成绩突出的单位和个人，各级人民政府应当给予表彰和奖励；对有突出贡献的，应当给予重奖。
第七条 省林业行政主管部门依据全国防沙治沙规划，结合本省实际，会同有关部门编制防沙治沙规划，经省人民政府审核，报国务院或者国务院指定的有关部门批准后实施。
县级以上林业行政主管部门依据上一级防沙治沙规划，结合本地实际，编制本行政区域防沙治沙规划，经同级人民政府审核，报上一级人民政府批准后组织实施。
防沙治沙规划未经原批准机关批准，任何单位和个人不得擅自改变。
第八条 在沙化土地上的典型自然景观、沙生植被及珍稀濒危野生动物集中分布或者具有特殊保护价值的区域，县级以上人民政府应当建立自然保护区，加强保护与管理。
第九条 沙化土地分为封禁保护区、预防保护区和治理利用区。由县级以上人民政府明令公告。
封禁保护区是指本省境内腾格里、巴丹吉林、库姆塔格原生沙漠；预防保护区是指戈壁、风蚀劣地、固定沙地、固定沙丘；治理利用区是指风沙口，流动沙地、沙丘，半固定沙地、沙丘，已沙化的和有明显沙化趋势的土地。
第十条 在封禁保护区内，严禁一切破坏植被的活动。
在封禁保护区内，确需进行铁路、公路等重点工程建设的，应当经省人民政府审核，报国务院或者国务院指定的部门同意。
第十一条 在预防保护区内，禁止砍挖林草植被及放牧、开垦、采矿、挖沙、铲芒硝、烧蓬灰等破坏植被的活动。
在预防保护区内，禁止安置移民。
在预防保护区内从事开发建设活动的，应当提交有防沙治沙内容的生态环境影响报告，经县级以上林业行政主管部门审核，按国家有关规定报批。开发建设项目中应当有防沙治沙方案，并将治理资金列入项目预算，与主体工程同步实施，并由县级以上林业行政主管部门负责验收。
第十二条 在治理利用区内，禁止砍挖灌木、药材及其他固沙植物。
治理利用区所在地人民政府应当按照防沙治沙规划，组织有关部门、单位和个人，采取人工、飞播、封沙（滩）等措施造林育草，重点治理，增加植被；也可以将沙化土地治理经营权转让给公民、法人和国内外其它组织，进行治理。
第十三条 城镇、村庄、厂矿、部队营区、国防工业基地、农牧渔场经营区、铁路、公路、水库周围的沙化土地，实行单位治理责任制，分别由责任单位负责，按照县级以上人民政府下达的治理责任书进行治理。
第十四条 各级人民政府鼓励单位和个人，以捐资、投劳、参股、合作等各种形式开展公益性治沙活动；各级林业行政主管部门应当提供治理地点、林木种苗和技术指导；有关部门和单位应当减免相关费用。
从事公益性治沙的单位和个人，应当按照县级以上林业行政主管部门或者有关主管部门的技术要求进行治理。
第十五条 从事营利性治沙的单位和个人，应当依法取得沙化土地使用权，并签订治理协议，按照治理方案进行治理。
治理任务完成后，由县级以上林业行政主管部门组织验收，验收合格的，县级以上人民政府发给沙化土地治理合格证；验收不合格的应当继续治理。
取得沙化土地治理合格证的，可以自主经营、开发利用，依法继承、转让和抵押，任何单位和个人不得侵犯其合法权益。
第十六条 沙化土地治理后被划为自然保护区或者生态公益林的，县级以上人民政府应当组织评估，给治理者予以经济补偿。
第十七条 县级以上林业行政主管部门应当在主要风沙口、沙尘暴策源地、重点监测区布设监测站点，对沙化土地的类型面积、分布变化、发育发展、危害威胁等进行动态监测，每年向同级人民政府及上一级林业行政主管部门报告监测结果；发现土地有沙化趋势或者沙化程度加重的，应当及时报告同级人民政府。收到报告的人民政府应当采取有效措施，制止导致土地沙化的行为，并组织治理。
各级气象主管机构应当对沙尘暴天气进行监测，发现异常天气征兆时，应当及时报告当地人民政府。收到报告的人民政府应当采取预防措施，必要时公布灾情预报，并组织林业、农牧、水利等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙危害。
第十八条 县级以上人民政府应当按照防沙治沙规划，在本级财政预算中安排防沙治沙专项资金，并根据国民经济发展速度，逐年有计划地增加资金投入。在安排扶贫、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目中应当设立防沙治沙子项目。
凡用于防沙治沙工程建设的政府无偿投入、财政有偿资金、贷款、国际间援助、国内外社会团体和个人捐赠及各行业投入的资金，必须专款专用，任何单位和个人不得截留、挪用。
第十九条 治理沙化土地，从事林果业、养殖业、农林产品加工业和旅游业等产业的单位和个人，按照有关规定享受资金补助、财政贴息、税费减免等政策优惠。
第二十条 各级人民政府及流域管理机构应当加强流域和区域水资源的统一管理，坚持经济效益、社会效益和生态效益相结合的原则，上中下游综合平衡，地表地下统筹兼顾，按照防沙治沙规划，合理调配生态用水，防止因地下水和河流上游水资源的过度开发利用，导致植被枯萎死亡和土地沙化。
第二十一条 严禁超采、超用水资源。
县级以上水行政主管部门应当建立沙化土地所在地水资源监测体系，动态监测水量和水质变化，及时采取措施，调剂资源余缺，确保水资源高效永续利用。
第二十二条 各级人民政府应当有计划推广应用各种节水技术措施，使用先进高效的节水设备设施，实施水资源集约化经营，大幅度调减农业用水的净灌溉定额，以水定地，节约用水，提高水资源利用率，维护沙化土地区域生态系统平衡。
第二十三条 各级人民政府应当加强牧草资源管理，依据当地牧草资源数量以及载畜能力，统一规划，以草定畜，核定牲畜总量。
第二十四条 各级人民政府牧业行政主管部门应当重点组织建设人工草场，大力发展舍饲和圈养；保护草原植被，实行轮封轮牧；禁止超载滥牧，防治草原虫害、鼠害，防止草原退化和草地沙化。
第二十五条 各级人民政府应当禁止一切乱垦沙荒地行为，保护沙区生态环境；已经开垦并对生态产生不良影响的，应当纳入当地退耕还林还草规划，组织退耕还林还草。
第二十六条 县级以上林业行政主管部门不得批准采伐防风固沙林带、林网以及林木和固沙植被；防治林木病虫害等确需进行抚育更新的，必须在其附近形成接替林网和林带，报经省林业行政主管部门验收后依照有关规定审批。
第二十七条 县级以上人民政府应当支持防沙治沙科学研究和技术推广工作，发挥科研单位和技术人员的骨干作用，培养防沙治沙专业技术人员，鼓励开展技术承包、技术培训、技术入股和技术推广等多种形式的技术服务活动，提高防沙治沙的科学技术水平。
第二十八条 违反本办法第十条第一款、第十一条第一款、第十二条第一款规定，破坏沙化土地植被的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 违反本办法第十五条第一款、第二款规定，未按照治理方案进行治理或者经验收不合格又不按照要求继续治理的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，可以并处相当于治理费用一倍以上三倍以下的罚款；造成土地沙化加重的，可以并处每公顷5000元以上5万元以下的罚款。
第三十条 违反本办法第十五条第三款规定，擅自在他人的治理范围内从事治理或者开发活动的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为；给治理者造成损失的，应当赔偿损失。
第三十一条 国家工作人员、防沙治沙管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，有下列行为之一的，由监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分；造成损失的，应当承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）擅自改变防沙治沙规划的；
（二）违反国家规定，擅自批准在沙化土地封禁保护区进行重点工程建设的；
（三）发现土地发生沙化或者沙化程度加重不及时报告的，或者收到报告后不责成有关行政主管部门采取措施的；
（四）截留、挪用防沙治沙资金的；
（五）批准超采、超用水资源，乱开滥垦沙荒地，采伐防风固沙林带、林网以及林木和固沙植被的。
第三十二条 本办法自2003年3月1日起施行。
巨额财产来源不明罪有悖现代司法理念
周永军
现行刑法典为了进一步保障国家工作人员职务的廉洁性，惩治国家工作人员的职务犯罪行为，在贪污贿赂类犯罪中增设了巨额财产来源不明罪这个新罪名，即国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，如果本人不能说明其来源是合法的，则构成巨额财产来源不明罪。此罪的设立，尽管初衷十分美好，对纯洁国家工作人员队伍起到了一定的积极作用，但冷静地审视一下，我们就会发现此罪实际上与现代刑法理念、国际司法潮流大方向是背道而驰的。笔者认为，设立巨额财产来源不明罪的弊明显大于利，故建议废止该罪。
首先，该罪的设立违背了刑事诉讼的举证责任规则。在我国刑事诉讼中，举证责任是由公诉机关来承担的，也就是说公诉机关为了指控某犯罪嫌疑人有罪，就必须举出确凿、充分的犯罪嫌疑人的有罪证据，这是一种积极的、主动的举证责任，而犯罪嫌疑人处于一种消极的、被动的辩护、防守地步，没有举证自己无罪的义务。而巨额财产来源不明罪则颠倒了控辩双方的举证责任，将本应由公诉机关承担的刑事诉讼举证责任转嫁为由犯罪嫌疑人来承担。因为按照刑法第395条的规定，如果公诉机关指控犯罪嫌疑人犯该罪，只要指出其收支差额巨大，公诉机关的举证任务就已经完成了，剩下来的主要举证责任则由辩方承担，辩方为洗涮罪名就必须想方设法举出足够的证据证明自己的财产来源合法，否则就构成犯罪。笔者认为，这种举证责任和诉讼风险的转移是不合理的，它必然会有损于刑事诉讼的举证责任规则，既削弱公诉机关的举证意识，又侵犯了犯罪嫌疑人的诉讼权利。而且刑法有了该罪的规定，又为公诉机关办理贪污、受贿案件不积极、不主动、不深入地调查取证留有一条后路，侦查适可而止、半途而废而放纵犯罪。
其次，该罪的设立也违背了刑事诉讼的证明规则。我国现行的刑事诉讼证明规则是贯彻无罪推定原则，刑诉法第12条规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”。这一原则要求任何人在被法院宣判有罪之前在法律上都应被视为无罪，诉讼逻辑顺序是先确定犯罪嫌疑人无罪，再寻找证据证明其有罪，而不是先确定犯罪嫌疑人有罪，再寻找证据证明其无罪。然而根据刑法对巨额财产来源不明罪的规定，可以看出对这一犯罪的诉讼操作实行的却是有罪推定的原则。因为公诉机关只要证明犯罪嫌疑人的收支状况相差巨额，而无需证明其收入来源是否合法，只要没有证明该收入来源是合法的，就认定该收入来源是非法的，据此推出犯罪嫌疑人有罪的结论，这与无罪推定、疑罪从无原则是不相符的。根据无罪推定、疑罪从无原则，公诉机关如指控犯罪嫌疑人有罪，就必须举出其有罪的证据，即举出其收入来源不合法的证据，如果没有这方面的证据，凭什么就说其收入来源不合法？既然无法证明是非法收入，又凭什么说其有罪？如果没有证明其收入来源不合法的证据，应当推定其收入来源非不合法，推定其是无罪的。否则会使落后的有罪推定原则在刑事诉讼中重新占据一席之地，很容易误导侦查思维、公诉思维以及审判思维。
再次，该罪的设立使刑事诉讼中犯罪嫌疑人的人权得不到有效保障。一国的诉讼人权是反映其人权状况和诉讼文明程度的重要标志。在现代刑事诉讼中，犯罪嫌疑人的诉讼人权得到广泛的尊重和普遍的保护，大多数国家的法律规定以及多项相关的国际公约的出台，印证了在刑事诉讼中体现诉讼人权是符合国际司法潮流的。在犯罪嫌疑人的诉讼人权保护措施中，“不被强迫自证其罪”和沉默权在西方众多法治国家已被作为基本的诉讼人权予以确认。美国宪法修正案、我国已经签署的联合国《公民权利与政治权利公约》、世界刑法协会第15届代表大会通过的《关于刑事诉讼中的人权问题的协议》以及我国参与制订的《联合国少年司法最低限度标准规则》等法律文件，已经明确了刑事被告人“不被强迫自证其罪”原则；以“米兰达规则（忠告）”为代表的沉默权制度的确立，曾被称为是”“人类通向文明的斗争中最重要的里程碑之一”，英、美、法、德、意、日等许多英美法系和大陆法系国家均相继接受了这一制度。这些诉讼人权保护措施，有利于遏止刑讯逼供的野蛮的司法秩序、推进司法文明进程。反观我国的巨额财产来源不明罪，是排斥上述的诉讼人权保护措施的。当公诉机关指控犯罪嫌疑人犯巨额财产来源不明罪时，既使公诉机关尚未掌握其财产来源不合法的证据，但犯罪嫌疑人、被告人却无法享受沉默权的保护，必须要进行供述，因为闭口缄默就会被推定为“无法说明财产来源合法”，就会被认定为有罪，也就是因沉默行为而被迫自证其罪。尽管我国尚未承认“不被强迫自认其罪”和沉默权，但司法界人士对此呼声颇高，有关国际性法律文件也对我国提出这类要求，因而以刑法对该罪的规定，鲜明地否定、抵制这些诉讼人权保护措施，实为不妥。
其四，该罪的设立也侵犯了国家工作人员的财产私有权。众所周知，公权只有法律允许的，才是合法的；而私权只要法律不禁止，就是允许的。可见，公权的行使有严格的限制，而私权的行使却没有严格的禁止，较公权而言则相对宽松，正如英国思想家洛克所言“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。”但我国刑法设立了巨额财产来源不明罪，却为国家工作人员财产私有权的行使设置了严格的限制。即使没有巨额财产来源属非法的证据，也可以被定罪，那么国家工作人员在行使财产私有权时，对“额外”的每一笔收入都要及时记载，否则一旦疏漏或遗忘，就“无法说明”，就构成犯罪。为了证明自己无罪，国家工作人员就得放弃财产来源的隐私权，如实记载、记忆财产来源信息，但法律恰恰没有禁止国家工作人员可以不记载、不记忆该信息，因此以巨额财产来源不明罪来限制私权的行使是不尽合理的。
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