被省略和被扭曲的过程
——论民事诉讼程序公正的缺失与补救
耿 辉
一、 问题的提出
如果把司法比作生产社会公正的产业，那么终审裁判便是最终的产品，而司法程序则是一条“司法正义生产线”，终审裁判的质量如何、司法效率的高低，既取决于操作者的素质，更取决于程序设计的科学性和运作的规范性。那么现行民事诉讼程序的运作状况如何呢？我们再来看这样一组数据：2001年全国法院处理来信来访达9148816件，比当年受理案件总数还多444415件，其中申诉信访6442411件，涉及民事案件的信访又占半数以上；全国法院还受理民事审判监督案件82652件，改判和发回重审率为30.57% 。[1]我们宿迁市中级法院地处江苏北部经济欠发达地区，下辖5个基层法院，在全国有一定的代表性。我院自2001年以来的一年半时间，共处理来信来访3130件，其中，对生效民事裁判申诉和申请再审的593件，占信访总量的19%，投诉法官在办理民事案件中拖延审理、违法办案的有721件，占信访总量的23%。
现实情况表明，民事裁判的社会公信度较低，终审裁判的稳定性受到挑战，居高不下的信访和申诉已成为困绕法院工作特别是民事审判工作的最突出、最艰巨的问题。为解决信访和申诉问题，全国四级法院都设立了审判监督庭和处理信访问题的专门机构，造成司法资源的巨大浪费，使本已庞大的法官队伍进一步膨胀，并形成中国司法体制的独特现象。当前，随着国家统一市场体系的建立，经济全球化的推进，特别是随着中国加入WTO，已溶入世界经济一体化的潮流，司法、尤其是民事司法必须与时俱进，适应市场经济发展的需要，保证公平竞争、确立和维护市场经济秩序。在此背景下，对现行民事诉讼程序设计和运作中存在的问题进行研究，进而探讨实现民事诉讼程序公正的改革办法，应成为理论界和司法界一个迫在眉睫的课题。
二、 民事诉讼程序运作过程中出现的偏差
应该说，随着全国法院系统自80年代末开始的以审判方式改革为核心的司法改革的不断深入，随着当事人举证责任、发挥庭审功能、强化合议庭职责、强调公开审判等一系列改革内容的落实，民事诉讼程序的公正性和效益性逐步增强。但是，现行的民事诉讼制度在很多方面制约了改革的深化。同时由于程序公正的观念远未在审判人员头脑中扎根，在程序工具论的传统观念影响和日益突出的案件压力双重作用下，民事诉讼程序这条“正义生产线”的许多环节在运作中仍遭到省略和扭曲：
（一）基层法院片面追求审判效率，审理民事案件适用普通程序的越来越少，简易程序的适用早已突破了民事诉讼法第一百四十二条所规定的“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件”的范围，从我市基层法院的统计情况看，90%以上的民事案件都适用了简易程序审理。简易程序在提高结案效率分方面确有实效，但是，由于程序简化，也带来当事人诉讼权利现实的空间受到压缩的后果。诉辩式庭审方式的推行和法官释明权行使的欠缺，使一些法律知识和文化水平双低的当事人在仓促之间可能难以采取有效的攻击防御行为去保护自己的权益。基层法庭为加快案件审理进度而诱导或剥夺被告答辩期限的情况也非常普遍。
（二）一审民事案件缺席判决的比例大大增加，使裁判公正性打了折扣。当前，由于人口流动性很大，给法院送达诉状副本和开庭传票带来很大困难，开庭传票往往交他人代收或采取公告送达，并很少核实当事人不到庭的事由。这其中有不少作为被告的当事人并不知道案件开庭，甚至不知道被起诉。还有一些必须到庭的被告没有到庭的情况下，法院也缺席作出了判决，缺乏对话性的审判当然无法保证公正。笔者曾接触过这样一起案件：刘女向某县法院提起离婚诉讼，因刘女丈夫张某外出打工，受理该案的基层人民法庭当天直接将起诉状副本与开庭传票送张某父亲签收，并向张某父亲调查了夫妻俩的感情状况，3日后庭审，因张某未能准时到庭，法庭根据刘女的陈述和张某父亲所作“打工以来二人感情不如从前”的证言，判决准予刘女与张某离婚。
（三）庭前准备阶段存在诸多影响公正与效率实现的弊端。尽管我国民事诉讼法规定了送达起诉状副本和答辩状副本的不变期间，但实际操作过程却常常被违反。更由于缺乏一个明确的整理和固定焦点和开示证据的程序，造成了庭审程序的盲目性。因一审中没有充分行使攻击防御行为的当事人，往往等到败诉之后再请律师，收集证据，寄希望于上诉。然而上诉的手续都是由原来的审判庭办理的，一来不计入工作量考核，被视为额外负担，二来基于错案追究的压力，有些法官本就对上诉方心生不满，所以办理上诉手续拖延是常事，一、二个月算正常，有的甚至要超过半年，而这段期间是两级法院案件流程管理之外的空白地带。此外，除非上诉方索要，直到二审开庭法院也很少会主动将对方的答辩状送达，二审同样缺乏完善的庭前准备程序，双方当事人的所有举证和辩论都集中于庭审。
（四）二审大量采取书面审理，不利于程序公正的实现。公开于透明是程序公正的重要保障，由于我国农村群众文化素质和法律知识极端贫乏，诉讼文书大多词不达意，甚至与其主观意愿大相径庭，诉讼程序的口头化对于保证裁判结果的公正，特别是对当事人的服判息诉工作有着重大意义。但现行诉讼法对何种情形下适用书面审理没有明晰的规定，上诉案件立案后，是开庭审还是书面审是个未知数，一切由合议庭（实际是主审法官）定夺。笔者在接待信访过程中遇到许多当事人，就是因为二审采取书面审理，造成其收集的证据不能在法庭出示、花高价聘请的律师未出庭替其辩论而认为受到了不公正的对待。
（五）仓促的庭审过程限制了当事人意见的表达。近两年不少法院都制定了二审开庭率的指标，强调公开审判，民事二审案件书面审理的比重大幅度降低，但由于二审案件不论难易都必须组成合议庭审理，使审判力量无法合理分配，以致有的合议庭一天要安排2-3个案件的庭审。为了赶时间，庭审必须快节奏进行，当事人的陈述和辩论常常被法官不耐烦地打断，一些当事人常常因为不能充分发表质辩意见，以致在宣判后尚未拿到裁判文书就申请再审。
（六）作为程序结局的裁判文书制作也不能尽如人意。存在的主要问题是：裁判文书对部分案件事实或者重要情节没有表述相应证据；双方对案件事实存在有分歧的情况下，对确认的诉讼证据未进行分析认证；对涉及认证与否的案件，在作出肯定或者否定的结论时，不讲理或讲理不充分以及对裁判适用法律的理由和依据阐释不足，等等。[2]这样的裁判，不仅很难让当事人从内心信服，其他人看后也会产生疑惑。
（七）法官对诉讼程序的操控权过大，特别是对证据的取舍和举证责任的分配等问题的决定，直接关系到当事人的胜败。所以当事人千方百计以非程序化、非法律的方式向主审法官施加影响。比如请吃、送礼、说情，还有的则是在审理过程中就向党委、人大及法院领导信访或向新闻媒介寻求舆论支持，以期引起各方对案件的关注。而且一审法官甚至有关业务庭庭长，为减少“错案”，提升“政绩”也会在案件上诉后到上级法院“公关”。
三、 民事诉讼程序公正缺失的制度原因。
众所周知，重实体、轻程序是我国法文化的传统，新中国成立后，直到1982年才制定了《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，初步建立了一套较为系统的民事诉讼程序法律制度。1991年4月9日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法》，标志着我国民事诉讼制度的进一步完善。由于我国诉讼制度起步较晚，而且受前苏联影响较深，民事诉讼制度是按照法院在民事诉讼中拥有主导权的“职权主义”模式设计的，审理案件的公正标准是“以事实为根据，以法律为准绳”（民事诉讼法第七条）。这里的“事实”是指客观真实，而“法律”则主要指实体法。在相当长的时间内，无论是学术界还是法院，都把诉讼程序视为实现实体目标的工具。民事裁判违反法定程序只有达到可能影响案件实体正确裁判的程度，才会被二审发回重审或提起再审。只要结果正确，哪怕产生结果的过程被省略和扭曲了也并不要紧。但是，民事诉讼涉及的只是当事人之间的私权争执，所以，西方国家历来重视诉讼程序，强调私法自治原则，当事人主义是其民事诉讼的基本模式。评价诉讼模式的优劣，首先就要看其是否能保障和体现程序公正。如果一项诉讼程序能够充分发挥当事人的积极性、主动性，保障裁判者处于中立地位，减少个人偏见，并将判决建立在当事人和社会公众乐意接受的基础上，那么依照该诉讼模式设计的民事诉讼程序就是公正的。[3]以此标准来考量我国现行的民事诉讼程序，可以发现它存在四大缺陷：
一是破坏了司法的被动性。法院有权追加当事人，有权直接启动案件再审，甚至可以作出不利于上诉方的裁判等等，审判权凌驾于诉权之上，诉讼中不尊重当事人意志。由于偏离了中立者的位置，难免与当事人发生冲突和摩擦。《民事诉讼法》第六十四条第二款规定“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集”，这样一来，一方面打破了双方当事人在收集证据能力上的平衡状态，使当事人和社会公众对法院的中立性产生怀疑，另一方面也容易造成法官对自己调取的证据先入为主，无法站在中立的立场上客观、冷静地评判证据。
二是破坏了司法的及时性。《民事诉讼法》没有对当事人举证期限作出规定，根据第一百二十五条“当事人可以在法庭上提出新的证据”的规定，当事人在二审和再审过程依然可以提供新的证据。这种做法严重影响了法律实施的效果和法院的威信，甚至被一些当事人利用拖延诉讼，干扰了诉讼活动的正常进行。此外，允许以原判决认定事实错误或认定事实不清，证据不足为理由将案件发回重审，也增加了当事人诉累和司法成本，降低了审判效率。
三是破坏了司法的亲历性。案件审理的个性化特点，要求法官必须亲历案件的审判过程，亲自审查原始证据，亲耳听取当事人和证人的陈述，从而对案件事实形成科学的内心确信。然而审判委员会讨论案件制度和案件请示制度，却使审与判发生分离，形成法定的“暗箱操作”。
四是破坏了司法的终局性。按照“有错必纠”的原则，对已经发生法律效力的民事裁判，不仅当事人可以在二年内享有事由宽泛的再审请求权，而且本院院长、上级法院、上级检察院亦有权随时启动对生效裁判的再审，再审的次数与审级也没有特别的限制，这样的再审制度直接导致诉讼秩序混乱，使二审终审制形同虚设，终审不终。
四、 实现民事诉讼程序公正的改革构想
程序公正观念肇端于英国，并为美国所继承和发展。当代美国哲学家约翰·罗尔斯把程序正义作为一个独立的范畴加以类型分类，构筑了体系完整、结构宏伟、思想丰富的正义论，被誉为“目前最佳的正义理论”，因其具有实际意义，获得了人们普遍的接受。《民事诉讼法》颁布十一年来，我国经济基础发生了巨大改变，随着司法对社会生活介入程度的日益加大，民事诉讼程序设计上的先天缺陷，已导致其无法适应客观形势的发展和实现司法公正、高效的要求，作为上层建筑的民事诉讼法必须加以改革，以程序公正为价值追求来重新设计民事诉讼制度已是势所必然。”
经过十多年的理论探讨与司法改革实践，法学界提出了建立以当事人主义为基础，职权主义为辅的诉讼结构模式，强调诉权的主动性与审判权的被动性，充分尊重当事人意思自治，限制审判权的恣意。认为传统的民事诉讼理论、基本的诉讼原则和诉讼制度，须作出如下调整：废除“以事实为根据原则”、“有错必纠原则”和案件请示制度、审判委员会定案制度、审判监督制度，确立法官独立原则、法官中立原则、诉权自治原则，建立起一套完整的证据制度和限制严格的再审制度。除此之外，笔者认为还应在四个方面予以改革：
一是将当事人举证限定于一审完成，使上诉审主要针对法律问题进行。这是因为上诉制度的目的一般包括维护诉讼当事人的利益和保证法律适用的统一两个方面。其中，事实审系针对当事人的利益，只对个案有意义；法律审系针对社会利益，其意义超过了个案范围。在英美法国家，除了少量例外情况外，上诉法院只复审法律问题，而不复审事实问题。[4]上诉程序距离全面事实审查的理念越远，它实现私人目的的能力越弱，相反，当程序以重新审判的方式全面进行复查时，程序所考虑的只是对个案当事人实现公正，几乎不能进行解释法律或指导法律发展的努力。从目前的审判实践看，二审法院在民事上诉案件的审理中，大量精力都消耗在了事实审查方面，不仅加重了法官的负担，而且由于对个案事实的过分关注，造成通过上诉法院裁判以实现法律解释和适用上的统一的功能弱化，不同法院对同一类法律问题作出的裁判往往尺度不一、差异较大。
二是针对我国法官队伍的现状，必须将裁判权集中到少数优秀审判人员手中，其他审判人员作为法官助理承担辅助性工作，在加强一审案件独任审判的同时，二审案件一般也由具有审判资格的法官独立裁判，对于其审查后难以作出决断的案件再组成合议庭进行裁决。在我国，当事人依法享有当然的上诉权，上诉不受限制，大量的民事案件直接进入二审程序，其中真正属于疑难复杂的案件很少。一方面，由于每个案件必须有三名审判人员参与审理，二审法院为完成繁重的审判任务不得不增加审判人员的职数，并赋予审判员、代理审判员相同的审判权，既造成司法资源的浪费，又阻碍了我国法官队伍精英化的实现。另一方面，从传统合议庭的组成及运作情况看，由于法院长期实行“案件承办人”制度，使得合议庭虽然具有立法确立的临时性特征和统一行使审判职权的外形，但合议庭成员对案件审判的关注和参与程度存在明显的差别。一般而言，作为非案件承办人的合议庭成员对案件的关注和参与程度弱于案件承办人，甚至还存在着未参加案件庭审的法官在裁判文书上“挂名”为合议庭成员的情况，使合议庭的职能虚无化和合议庭的存在价值形式化。[5]
三是以诉权为本位，强化诉权对审判权的制约，限制公权力的恣意。近年我国对审判权的监督可谓种类繁多，不仅有法定的审判监督程序，还有纪检监督、人大监督、舆论监督等等。但由于监督所固有的事后性和监督者难以受到监督等先天缺陷，尽管投入大量的人力、物力资源，其效果并不明显。实践证明，缺乏程序限制的审判权是产生司法腐败的真正“温床”，这是任何监督措施都无法根除的。最佳的办法还是采取分权制约，着眼于程序遏止司法腐败。在民事诉讼中，就是扩大诉权、尊重诉权，让诉权划定审判权的范围。比如，案件的受理范围不应由法院自行划定、诉讼当事人不能由法院自行追加、非经当事人申请法官不得主动调查收集证据、举证责任的分配不能由法官随意决定、二审是否采取书面审理可由当事人选择等。
四是强化法官程序至上的观念。“徒法不足以自行”，公正的诉讼法律只有得到严格的贯彻执行才能真正体现公正，从现实情况看，很多已有的程序规定并未得到落实。所以，法律制度改革固然重要，确保法官严格执行程序更应成为法院的首要任务。要做到这一点，首先是要强化对法官程序理论和程序意识的培训，使每个法官牢固树立程序公正的观念和程序至上的意识，成为程序公正的先锋，时刻保持以程序为依托进行思考，决不能随意省略或扭曲民事诉讼法确定的诉讼程序。其次，要制定严格的责任追究办法，对违反程序规范的法官予以严厉的处罚，直至剥夺其审判权。与此同时，应减低对裁判结果正确性的过分苛求，废除错案追究制度。“须知司法是一种有时间和资源限制的工作，它必须遵循法律的正当程序，它不允许当事人无休止地将案件一遍又一遍地提交给法院。甚至可以说，一定程度的错案率是一个良好的司法制度下的自然现象。在实体上实现完全的公正毕竟是我们人类的能力所不可及的。”[6]第三，强化当庭宣判，把裁判文书质量作为考核法官业务能力的硬指标，努力提高裁判文书的制作水平。作为公平与正义载体的判决书，在其中说明理由是司法活动的基本要求。判决书应当是内在程序与外在程序的综合体，既要说明诉讼程序进行中对案件事实的认定，又要说明法官在事实与结论之间所作的法律推理过程。这是司法程序的最后一项要求，否则，司法程序缺乏一个完美的结局。[7]
[1]参见《人民司法》2002年第3期第38页。
[2] 参见罗书平：《裁判文书与诉讼证据》刊于2002年第5期《法律适用》
[3] 参见肖建国：《民事程序价值论》第120页
[4]参见肖建国：《民事程序价值论》第158-165页
[5]参见黄学忠：《审判长选任制度若干问题检讨》
[6]参见贺卫方：《法律职业化的方法基础》刊于2002年4月1日《人民法院报》
[7]参见蒋惠岭：《论司法的程序性与司法改革》刊于《人民司法》1999年第7期
（作者单位：宿迁市中级人民法院
电话：0527-4366344
邮编223800 ）
汕头经济特区实施《城市供水条例》办法
广东省汕头市人民政府
汕头市人民政府令第33号
《汕头市经济特区实施〈城市供水条例〉办法》已经１９９９年６月１５日汕头市人民政府第十届十三次常务会议通过，现予发布，自发布之日起施行。
市长 周日方
一九九九年六月二十一日
汕头经济特区实施《城市供水条例》办法
第一章 总 则
第一条 为加强汕头经济特区（以下简称特区）城市供水和用水管理，发展城市供水事业，保障城市用水，维护城市供水、用水双方的合法权益，根据国务院《城市供水条例》和有关法律、法规、规章，结合特区实际，制定本办法。
第二条 本办法所称城市供水，是指城市公共供水和自建设施供水。
本办法所称城市公共供水，是指城市自来水供水企业（以下简称供水企业）以城市公共供水管道及其附属设施向单位和居民的生活、生产、经营和其他各项建设提供用水的行为。
本办法所称自建设施供水，是指城市的用水单位以其自行建设的供水管道及其附属设施主要向本单位的生活、生产、经营和其他各项建设提供用水的行为。
第三条 凡在特区范围内从事城市供水工作和使用城市供水，必须遵守《城市供水条例》及本办法。
第四条 特区供水发展规划由市人民政府组织市规划、建设、城建、水利等部门根据特区城市建设和社会经济发展的实际需要进行编制，纳入特区国民经济和社会发展计划。
第五条 城市供水应首先满足居民用水，并保障城市发展的用水需求。
第六条 市城建局是特区城市供水、用水的行政主管部门，负责本办法的组织实施。
市规划、建设、环保、水利、工商、卫生、财政、物价、地矿、公安、技监等部门，依照各自职责权限，协助市城建局具体实施本办法。
第二章 城市供水水源
第七条 特区水源开发利用规划由市人民政府组织市规划、水利、城建、地矿等部门共同编制。特区供水水源开发利用规划作为特区城市供水发展规划的组成部分，纳入特区城市总体规划。
第八条 编制城市供水水源开发利用规划应遵循以下原则：
㈠ 从城市发展需要和可供使用的水源情况出发；
㈡ 与水资源统筹规划和水长期供求计划相协调；
㈢ 坚持开源与节流并重，合理开发和利用水资源；
㈣ 优先利用地表水，合理开采和利用地下水；
㈤ 优先保证城市供水，统筹兼顾其他用水。
第九条 市环保部门应会同市城建、水利、卫生等部门，共同划定饮用水水源保护区，经依法批准后公布。
凡在饮用水水源保护区范围内，严禁任何单位和个人从事一切污染水源水质的行为。饮用水水源保护区的保护办法另行制定。
第十条 城市供水水源的水质应达到国家规定的水质标准。市环保部门应会同市卫生、水利、航政等部门，依照各自职责权限对城市供水水源的水质进行监测、管理和保护；对作为城市供水主要水源的韩江水域的水质，应给予重点保护。
第三章 城市供水工程建设
第十一条 城市供水工程包括城市公共供水工程、自建设施供水工程和用户供水设施工程。
城市公共供水工程是指净水（配水）厂及其取水设施、城市公共供水管道及其附属设施。
自建设施供水工程是指自建设施供水企业的净水（配水）厂及其取水设施、供水管道及其附属设施。
用户供水设施工程是指机关、企事业单位及居民等投资的，与城市公共供水管网相连的供水管道、蓄水池、加压设施及其附属设施。
第十二条 市城建局应根据供水发展规划，编制特区城市公共供水工程年度建设计划，下达并由市供水企业负责组织实施。
第十三条 新建、扩建、改建工程项目需要增加用水的，其工程项目总概算应当包括供水工程建设投资；需要增加城市公共供水量的，应当将其供水工程建设投资交付市供水企业统一组织建设。
用水单位或个人需要增加城市公共供水量的，应当向市供水企业缴纳新增供水负荷费，并由市供水企业按核实的日计划用水量相应选定水表口径。新增供水负荷费的标准由市物价局核准后，报市人民政府批准执行。
第十四条 城市公共供水工程由市供水企业组织投资建设。
自建设施供水工程、用户供水设施工程由用水单位（户）负责投资建设。
第十五条 新建、扩建、改建城市供水工程，按国家、省、市规定的基本建设程序报批后，方可进行建设。新建、改建、扩建的工程项目，应按规定建设配套节约用水设施，节约用水设施应符合国家规定的标准。
第十六条 用水单位应逐步采取循环用水、一水多用或其他节约用水措施，降低用水量，提高重复用水利用率。
第十七条 城市供水工程的设计方案应由市城建局或由市城建局委托市供水企业会同有关部门进行审查。
第十八条 城市供水工程使用的供水管材、设备、器具、材料，应经质量监督部门的质量认证。
城市供水工程应选用国家推广应用的供水管材、设备、器具，使用的材料必须达到规定的技术标准。
第十九条 凡并入城市供水管网使用的水表必须符合国家规定的技术标准。严禁使用劣质水表和国家明令淘汰的水表。
第二十条 城市供水工程竣工验收时，应有市城建局和市供水企业参加。
第二十一条 凡有下列情形之一的供水工程，市城建局和市供水企业可以认定为不合格：
㈠ 供水管材、设备、器具、材料未经依法认证；
㈡ 供水管道不能保证规定压力要求；
㈢ 不符合有关技术规范、标准或审定的技术设计方案；
㈣ 节水措施不符合有关节水规定。
第二十二条 城市公共供水工程、用户供水设施工程经验收合格后，建设单位或用户供水设施管理机构应将用户水表及用户水表至城市公共供水管网之间的用户供水设施移交给市供水企业统一管理( 高层建筑的水压加压设施除外)。未按规定移交的， 市供水企业可不予提供通水服务。城市供水工程未经竣工验收或验收不合格的，市供水企业不得接受移交。
第二十三条 用水户投资新建、改建户内供水设施前，必须向市供水企业提出书面申请并提供相应的资料，经市供水企业审查同意后，方可按有关规定进行设计和施工；工程竣工后，必须经市供水企业验收合格后，方可正式供水。
第四章 城市供水设施维护
第二十四条 直接影响城市公共供水的重要设施、设备发生事故时，市供水企业应及时报告市城建局。
城市公共供水的净水厂异常减产50％以上时，应及时报告市城建局。
第二十五条 供水设备抢修时，有关单位和个人应当给予支持配合，不得阻挠或干扰抢修工作的进行。
第二十六条 任何单位和个人不得直接在城市公共供水设施上装泵抽水。对水压有特殊要求并自行采取措施加压的用户，必须设置间接加压设施。
第二十七条 除市供水企业因更新改造必须改装、拆除或迁移城市公共供水设施外，任何单位或个人不得擅自改装、拆除或迁移城市公共供水设施。因工程建设确需改装、拆除或迁移公共供水设施的，建设单位应经市供水企业同意，报市城建局及规划局批准，并采取相应的补救措施，所需工程费用由建设单位负责支付。
第二十八条 城市公共消防栓，由市供水企业安装、维修、管理，消防机关负责监督检查，其费用从城市维护建设税中列支。发生火警时，消防机关应将情况及时通知市供水企业，并在火警发生后3日内，将失火地点、时间、用水量等情况告知市供水企业。
第五章 供水企业和用水户
第二十九条 市供水企业依法从事城市公共供水的生产、经营活动。
非经依法批准的供水企业，不得从事城市供水业务。
第三十条 市供水企业应当逐步按照社会主义市场经济原则和特区城市用水需要组织生产和经营，保障特区生活、生产用水和其他各项用水。
第三十一条 市供水企业应按国家有关规定设置城市公共供水管网水压测压点，保证供水管网压力不低于最低服务水压。
最低服务水压为城市建成区内供水管网珠基2 米起计高程14米。
第三十二条 市供水企业应建立健全水质检测制度，保证其出厂水、管网水的水质符合国家规定的饮用水卫生标准。
市卫生部门应按国家有关规定对特区城市饮用水卫生进行监督、监测。
第三十三条 市供水企业必须建立直接从事供水工作人员的健康档案，并定期组织体检。凡患有传染病及其他有碍饮用水卫生疾病的，不得直接从事供水工作。
第三十四条 市供水企业应按规定向市城建局报送供水情况和其他资料。
第三十五条 市供水企业应保持连续不间断供水，但有下列情形之一的，可以暂停供水：
㈠ 工程施工；
㈡ 设备维修；
㈢ 管道破裂；
㈣ 其他确需停水的情形。
市供水企业暂停供水时，应报市城建局备案；城市公共供水的净化厂一次暂停供水时间超过12小时的，应报市城建局批准。
第三十六条 市供水企业暂停供水时，应将停水的原因、时间及恢复供水的时间通过大众传播媒介或以其他方式在停水前24小时通知用水单位和个人；因发生自然灾害或者紧急事故不能提前通知的，应当在抢修的同时通知用水单位和个人，尽快恢复正常供水，并报告市城建局。
第三十七条 市供水企业应定期抄录用水户水表读数。
供水加压设施的管理机构或其他物业管理机构应对其用水户按户设置分表，进行计量管理，不得自行确定或改变用水户的用水性质和用水定额。
第三十八条 从事水表计量检测的机构必须经技术监督部门依法考核、授权后，方可对用水户水表进行检测和更换。
第三十九条 城市用水按用水性质分为：
㈠ 居民生活用水；
㈡ 机关、团体、事业单位用水；
㈢ 工业用水；
㈣ 商业用水；
㈤ 建筑施工用水；
㈥ 饮食服务业用水；
㈦ 外轮用水；
㈧ 特种行业用水；
㈨ 消防、环卫、绿化用水；
㈩ 其他用水。
第四十条 城市建成区内符合城市规划及用水地点具备供水条件的，市供水企业应保证正常供水，不得拒绝或停止供水，但本办法另有规定的除外。
第四十一条 凡需使用城市公共供水的单位和个人，按下列规定办理申请手续：
㈠ 属居民个人用水及机关、企事业单位用水的，直接向市供水企业提出书面申请。
㈡ 属成幢楼宇或成片住宅区的居民用水的，可由开发建设单位或楼宇（住宅区）管理机构代表用户统一向市供水企业提出书面申请。
㈢ 属新建、改建、扩建项目的基建用水的，由建设单位向市供水企业提出书面申请，同时提交下列资料：
⒈建设工程规划许可证、红线图及建设工程施工许可证的复印件；
⒉建筑物设计总体平面布置图；
⒊室内外给水系统设计图，多层楼宇及成片区建设应备齐二次供水设施图纸；
⒋给水设计说明，包括生产规模、总用水量、分项用水量、循环用水、消防用水、给水设备材料及器具等内容。
第四十二条 市供水企业在接到用水申请后，应在15日内对申请人的用水性质、计划用水量和装表口径进行审查、核定；对符合条件的，应与申请人签订城市供用水合同。
第四十三条 城市供用水合同签订后，申请人应向市供水企业一次性缴纳有关费用；市供水企业应在3 日内组织施工（现场不具备施工条件的除外），并在施工之日起15日内开始提供城市供水。
第四十四条 用水户不得擅自变更用水性质。因特殊需要确需变更用水性质的，应按规定向市供水企业办理有关手续。
用水户发生变更时，转让人和受让人应共同向市供水企业提出申请，经审查同意并由转让人结清水费后，市供水企业应给予办理变更手续。
第四十五条 用水户水表及水表前的城市供水设施，由市供水企业负责维修、管理和更新改造。
用水户水表后的供水管道及附属设施，由用水户负责维修、管理。
第四十六条 凡进行旧城改造、新区开发或建造楼高珠基2米起计14米以上的楼宇的，应按国家、省、 市有关规定进行二次供水的建设和管理。
第四十七条 消防、环卫、绿化用水不得用于其他用途。
第四十八条 禁止盗用或转供城市公共供水。
第六章 水 费
第四十九条 城市供水价格实行政府定价管理，并遵循政府财政支持和价格补偿双重机制，逐步推行两部制水价（即容量水价和计量水价）。
第五十条 城市供水应按供水成本加税费加合理利润的原则确定水费标准。居民生活用水按保本微利的原则定价；生产经营和其他用水合理计价，并根据计划用水管理的要求，实行分级加价收费。消防、环卫、绿化用水按成本价收费。
第五十一条 城市供水价格中的利润按净资产利润率计算。
供水净资产利润率为年供水利润与年供水净资产总额之比，其比率按照国家有关供水价格规定确定。
第五十二条 凡符合下列条件的，市供水企业可以向市物价局提出调整水价的申请，由市物价局核定调价方案并报市人民政府批准后公布施行：
㈠ 按国家法律、法规合法经营， 价格不足以补偿简单再生产的；
㈡ 政府给予补贴后仍有亏损的；
㈢ 需合理补偿扩大再生产投资。
第五十三条 市物价局在核定调价方案时，应召开听证会，邀请人大、政协和政府各有关部门及各用户代表参加。
第五十四条 对城市供水中涉及用户特别是带有垄断性质的供水设施建设、维护、服务等主要项目、劳务及重要原材料、设施等价格标准，市物价局应会同市城建局共同核定。
第五十五条 市供水企业经营城市公共供水应按市政府公布的水价标准收取水费。
在实行两部制水价之前，生产、生活及其他用水实行分表计量收费。水表读数未达到底度的，按水表底度作为实际用水量计算。水表底度标准由市城建局另行制定。
第五十六条 用水户应按规定缴纳水费。水费缴纳的时间、地点和方式由市供水企业负责公布。
第五十七条 用水户对缴纳水费有异议的，应在接到缴费通知书之日起5 个工作日内向市供水企业书面提出异议，市供水企业应自接到异议之日起5 个工作日内进行核实并答复用水户。
用水户对市供水企业的答复仍有异议的，可自接到答复之日起5个工作日内向市城建局申请确认，市城建局应自接到确认申请之日起5 个工作日内予以确认并书面告知市供水企业及用水户。
第五十八条 市供水企业未按规定收取水费的，用水户可以拒绝缴纳，并向市物价、城建等部门投诉。
第七章 法律责任
第五十九条 市供水企业有下列行为之一的，由市城建局依照《城市供水条例》第三十三条及《广东省城市供水管理规定》第三十一条的规定，责令其改正，并可处以2000元以上5000元以下的罚款；情节严重的，报请市人民政府批准，可责令停业整顿；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，其所在单位或者上级机关可以给予行政处分：
㈠ 供水水质、水压不符合国家规定标准；
㈡ 擅自停止供水或者未履行停水通知义务的；
㈢ 未按照规定检修供水设施或者在供水设施发生故障后未及时抢修的。
第六十条 城市供水工程未经竣工验收投入使用的，由市城建局依照《广东省城市供水管理规定》第三十条㈠项的规定，责令其补办验收手续；经验收不合格的，责令其限期整改，并可处10000元以上30000元以下的罚款。
第六十一条 单位和个人有下列行为之一的，由市城建局依照《城市供水条例》第三十四条及《广东省城市供水管理规定》第三十条第㈡项的规定，责令其停止违法行为，并可以处20000元以上30000元以下的罚款：
㈠ 无证或者超越资质证书规定的经营范围进行城市供水工程的设计或者施工的；
㈡ 未按国家规定的技术标准和规定进行城市供水工程的设计或者施工的；
㈢ 违反城市供水发展规划及其年度建设计划兴建城市供水工程的。
第六十二条 单位和个人有下列行为之一的，应依照《城市供水条例》第三十五条及《广东省城市供水管理规定》第二十九条的规定，给予如下处罚：
㈠ 未按本办法规定缴纳水费的，除按有关规定加收滞纳金外，还可按日根据应缴金额的1％处以罚款， 但最高不得超过30000元；逾期1个月不缴纳的，由市供水企业发出催缴通知书，发出通知书1个月内仍不缴纳的， 可在一定时间内停止供水。
㈡ 盗用或者转供城市公共供水的，责令其改正，有违法所得且可计算的，按违法所得3倍处以罚款， 但最高不得超过30000元；违法所得无法计算的，按标的总额的3％进行罚款，但最高不得超过30000元；经处罚仍不改正的，可在一定时间内停止供水；造成损失的，应依法赔偿损失。
㈢ 在规定的城市公共供水管道及其附属设施的安全保护范围内进行危害供水设施安全活动的，擅自将自建设施供水管网系统与城市公共供水管网系统连接的，产生或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统与城市公共供水管网系统直接连接的，在城市公共供水管道上直接装泵抽水的，以及擅自拆除、改造或者迁移城市公共供水设施的，责令其恢复原状，并处以1000元以上10000 元以下的罚款；造成损失的，应依法赔偿损失。
前款规定的处罚，可由市城建局直接作出，也可由市城建局授权市供水企业作出；涉及停止供水的，应经市城建局批准，并报市人民政府备案。
第六十三条 未经批准从事城市供水业务的，由市城建局会同市工商部门按有关规定予以处罚。
第六十四条 市城建局及市供水企业的工作人员，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行政处罚决定的，由作出处罚决定的单位申请人民法院强制执行。
第八章 附 则
第六十六条 自建设施供水工程从事对外供水业务的，按本办法的有关规定实施管理。
第六十七条 市城建局可根据本办法制订实施细则。
第六十八条 本办法自发布之日起施行。
