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中国人民银行


关于印发《进一步加强银行会计内部控制和管理的若干规定》的通知
银发[1997]318号


1997年7月30日，中国人民银行

中国人民银行各省、自治区、直辖市分行、深圳经济特区分行，各政策性银行、国有独资商业银行、其他商业银行：
为进一步严格会计内部控制，加强会计管理，防范金融风险，保障银行资金安全，中国人民银行研究制定了《进一步加强银行会计内部控制和管理的若干规定》，现印发你们。请各政策性银行和商业银行速转发所属分支机构认真贯彻执行，并在系统内组织一次会计内部控制和管理制度执行情况的检查，切实解决存在的问题，于今年9月底前将检查情况报中国人民银行总行。
人民银行各省级分行应按照银发〔97〕262号文件精神，在抓好自身会计内部控制和管理的同时，根据本文所附规定的要求，了解和掌握辖内政策性银行及商业银行会计内部控制和管理情况，并予以监督检查。

进一步加强银行会计内部控制和管理的若干规定
为进一步严格会计内部控制，加强会计管理，保障资金安全，防范金融风险，现重申和制定如下规定：
一、建立会计内部控制和风险防范责任制。必须把增强风险防范意识，加强内部管理控制作为一项长期任务来抓，各行行长要重视和支持会计内部控制和管理。主管行长要对行长负责，加强检查指导；会计主管要对主管行长负责，督促制度落实；一般会计人员要对会计主管负责，自觉执行会计操作规程；下级行要对上级行负责，认真落实各项会计内部控制制度；上级行要积极创造条件，为下级行落实会计内部控制制度提供保障。
二、会计工作必须实行统一管理。各行凡是有会计核算（含本币和外币）业务的单位和部门，不论其行政级别和所属专业，必须接受和服从同级和上级会计部门的业务管理、指导、检查和监督，不得在会计业务处理上自行其是。
三、严格贯彻执行会计工作“约法三章”，严禁设置帐外帐，不准乱用会计科目，不得编制和报送虚假会计数据。对领导授意违反“约法三章”的，必须依法追究有关领导的责任。
四、严格实行会计人员任职资格审查和离任交接管理制度。会计主管必须具备较高的政治、业务素质，掌握计算机操作和管理知识；其他会计人员要具备良好的政治、业务素质，持会计证上岗。会计主管的变动，必须征得上一级会计部门的同意；其他会计人员的变动，必须征得会计主管的同意。会计人员调动工作或离职，必须与接管人员办清交接手续，并严格执行各项监交程序。
五、严格执行会计业务操作规程。会计凭证必须按规定编制和传递；手工核算必须坚持综合核算和明细核算双线控制的原则；计算机处理会计业务必须制定和执行严密的管理规定和操作规程，与会计业务有关的软件必须由会计部门提出需求，并经会计部门测试认可后方能使用；同城票据交换必须完善管理控制制度；各项业务的帐务处理必须遵守相应的会计核算手续。
六、严格实行岗位责任制。帐务核算必须与业务经营相分离。要严格按照会计制度的岗位设置要求，配备足够的会计人员，按照相互制约的原则明确工作权限和岗位责任，禁止越权处理会计业务。错帐冲正、大额支付等重要会计事项以及在工作时间外进行的任何帐务处理，必须经过会计主管核准。应用计算机处理会计业务，操作人员（系统管理员、记帐员、复核员）必须严格按照规定权限进行操作，个人密码要定期或不定期更换，防止失密。
七、实行重要岗位的定期轮换。联行、记帐、同城票据交换、财务等重要会计岗位的人员要定期轮换，不得搞一贯制。
八、严格有价单证、重要空白凭证和其他会计凭证帐表的管理。有价单证和重要空白凭证的出入库、保管、使用、作废、销毁等必须按照制度规定办理。凭证帐表的装订、保管和调阅必须严格遵守规定。
九、实行会计业务事后监督。各行要在营业机构或其管辖机构设置事后监督岗位，对每日发生的会计业务于次日（管辖行集中监督的可适当推迟）进行全面检查，按月进行帐帐、帐据、帐实、帐款、帐表和内外帐的全面核查，尤其要重视往来类业务的帐务核对。事后监督员要对事后监督情况进行认真记录，发现问题及时向会计主管报告。会计主管要重点进行抽查，及时发现和纠正误差，堵塞漏洞。
十、实行会计制度执行情况检查报告制度。上级行对所属分支行每年必须至少检查一次执行会计制度的情况，省级分行对地市二级分行的检查面不得少于50％，地市二级行分行对县级支行、县级支行对下属机构的检查面要达到100％。会计主管每季要向主管行长、下级行每半年向上级行报告会计制度执行情况。主管行长每季要组织有关部门对本级行会计制度执行情况进行全面检查。
十一、加强会计人员培训。要采取多种方式对会计人员进行政治思想、职业道德、法规制度、业务知识、操作技能和计算机知识的教育培训。准备从事会计工作人员的岗前培训时间不得少于三个月，在岗会计人员每年的培训时间不得少于二周。要通过政治学习、岗位练兵、业务比赛等形式，全面提高会计人员素质。
十二、切实实行会计工作奖惩制。对会计工作成绩显著，安全无事故的分支机构，以及对堵塞漏洞，避免风险和案件发生，揭发违法犯罪有功的人员，要给予表彰奖励。对不执行会计制度，发生违法犯罪案件的分支机构和有关人员，要通报批评，除追究有关当事人责任外，还要追究会计主管、主管行长和行长的责任。


完善版权法上技术措施立法的思考

王 利


摘要：在网络时代，数字技术和互联网的发展使版权人的利益受到了前所未有的威胁，传统版权法的事后救济手段面对现代化的侵权行为显得力不从心，于是，防范于未然的技术措施保护手段应运而生。本质上来说，技术措施只是版权人和相关权利人采取的被法律认可的非法律性利益保护手段，而不能承认版权法为权利人创设了一项新的权利。同时，接踵而来的技术措施和版权合理使用的矛盾也凸显出来并亟待解决。
关键词：技术措施，版权合理使用，冲突

一、技术措施及其在版权法上的性质

科学技术对版权制度的历史演进意义重大，人们习惯把版权比作“技术之子”。现代科技尤其是数字技术和计算机网络技术，更是给版权制度带来了深层次的变革：其一，促使新的版权主体产生；其二，导致版权客体表现形式的变化；其三，使版权的权项内容不断扩充。科学技术在日益丰富版权法内容的同时，也给版权人保护其自身利益提供了新的思路。1995年美国白皮书第一次提出了有关技术措施的建议，1996年《世界知识产权组织版权条约》（WTC）正式把技术措施纳入了版权法的保护范围。该条约11条规定：对于作者行使本条约或《伯尔尼公约》上的权利，在作品上采取的有效的、限制他人未经授权或无法律依据行为的技术措施，各缔约方应提供充分的法律保护和有效的法律救济，以禁止他人规避该技术措施。美国1998年的《数字千年版权法》（CDMA）、我国2001年修订的《著作权法》都相应地写进了技术措施条款。
技术措施是随着现代科技的发展而作为一种新的权利保护手段写进版权法中的，因此，可以把其定义为版权人或相关权利人为保护自己的利益，防止他人未经许可接触或使用作品而采取的技术上的手段和方法。技术措施基本分为两类[1]。（1） 控制接触作品的技术措施：指在正常的运行状态下就能阻止用户接触某个网站或网站中的作品的技术措施，除非得到正确的口令或密码（password or access code）。该技术措施通过限制他人访问作品的方式来阻止对作品的擅自使用行为；（2）控制使用作品的技术措施：指版权人和相关权利人采取的控制他人未经许可以复制、发行、传播等方式使用其作品的技术手段，电子签名、电子水印等均属此类技术措施。
技术措施被写进我国著作权法后，有人断言版权法确认了一项新的权利，即技术措施权。笔者不赞同这种说法，因为技术措施本身不是版权法的问题，只是网络环境下版权人和相关权利人为保护其利益而采取的技术手段，其与版权法中的权利有本质区别。版权法所保护的权利分为精神权利和经济权利，而技术措施权不能简单地归并到任何一类权利中。首先，关于控制接触作品的技术措施，笔者认为该技术措施直接保护的是版权作品的载体（作品传统的纸质载体在网络中被数字形式的载体替代了），因为控制接触技术措施的设置，在网络空间里人们不能再象面对一本书那样浏览作品的数字化形式。传统版权中，仅浏览作品而没有做任何有关作品内容或表达形式上的变动，从来不被视为侵权。如果权利人就控制接触技术措施享有所谓的技术措施权，那么可以得出结论：对该技术措施的任何规避、破解行为都是侵权，即侵犯了权利人的技术措施权。那么，在不影响版权人传统的精神权利和经济权利的条件下，仅仅为了个人浏览欣赏作品而规避技术措施也要面临承担侵权责任的风险，这种显失公平的保护有悖于法的价值追求。其次，关于控制使用的技术措施。作品被设置控制使用技术措施后不影响正常的浏览阅读，因此正常情况下他人无需规避此技术措施，而实施规避行为很可能就是为了达到复制、传播等目的，对此类规避行为法律当然应予以禁止。但是，我们不能因此而认为版权人享有技术措施权并可以凭借此项权利阻止规避行为，因为他人实施的版权侵权行为发生在规避技术措施之后，而规避技术措施后实施的复制、传播等版权侵权行为完全能够被传统的版权法调整。
此外，如果确认了技术措施权，版权人当然可以就规避技术措施的行为提起侵权之诉，显然，法院对此类诉讼只能判决停止侵权，而不可能追究任何其他的侵权责任。由于互联网的用户成千上万，如果允许提起单纯的技术措施侵权之诉，势必增加法院的诉累，违背了法的效率价值。
之所以在版权法中给予技术措施必要的法律保护，是因为数字技术和计算机网络的发展使作品的复制、传播等变得轻而易举，而且难以被权利人控制，以至于严重损害了权利人的利益，进而打击了作者创作的热情，这样的负面效果恰好与版权法保护权利和鼓励创作的宗旨背道而驰。因此，技术措施在间接保护权利人利益的意义上应该受到法律的保护，但是，它是在版权保护制度之外被认可的非法律性保护手段，是版权法为应对科技飞速发展而采取的权宜之计，甚至可以说它是版权人的一种私力救济手段。因此，不能认可有版权法意义上的技术措施权，只有在认定版权侵权的同时确认技术措施应该受到法律保护，并且对规避、破解行为课以惩罚才合情合理。

二、技术措施对版权合理使用制度的冲击

合理使用制度（fair use）是各国版权法的通行制度，指在特定条件下法律允许他人自由使用版权作品不必征得权利人同意，也不必向权利人支付报酬的权利限制制度[2]。通俗的理解就是：本来著作权人专有领域的东西未经许可被使用属于侵权行为，但由于法律在使用条件上划了一个“合理”的范围，从而排除了对该行为的侵权认定。
合理使用的立法动因是平衡利益，体现理性的公平正义原则这一法律价值。利益平衡理论是版权法的基石，版权法的每一原则和具体制度都反映了解决相互交织的私人利益与公共利益之间冲突的思考和方法，维持着私人利益和公共利益大体平衡的状态[3]。为了维护这种平衡状态，版权法中设计了合理使用制度，并期望通过合理使用制度建立起作品的创作者、传播者和使用者之间以及作品来源国和保护国之间的和谐关系。合理使用制度既体现了版权法维护公共利益的立法动机，又维系着版权法鼓励有益于社会的作品的创作和传播、促进全社会文化和科学事业发展繁荣的宗旨。时至今日，各国版权立法对合理使用制度都给予了肯定，并且《保护文学艺术作品伯尔尼公约》和《世界知识产权组织版权公约》等国际版权公约中都对该制度作了原则规定。然而，技术措施这柄双刃剑在给权利人带来福祉的同时，也对版权合理使用制度造成了现实的威胁，因为面对被设置了技术保护措施的作品，任何人要实现对作品的合理使用都必然会面临着技术上的障碍。
首先是控制接触作品的技术措施对合理使用行为的阻却。该技术措施阻止他人未经授权对作品的“擅自入内”行为，结果由于技术上的原因，普通用户面对被设置了技术措施的作品，无法见到庐山真面目，更谈不上对其合理使用了。关于如何解决技术措施和合理使用之间的矛盾，美国《数字千年版权法》在阐释控制接触技术措施时指出：它不影响现存权利、权利救济、权利限制和对侵权指控的抗辩，包括合理使用。虽然美国版权法的规定给人的印象是该技术措施有合理使用的例外，但是，控制接触技术措施直接保护的对象是作品的载体，间接地保护了版权，所以《数字千年版权法》所提及的合理使用仍然是传统版权法领域内的合理使用，而传统版权法允许合理使用是勿庸置疑的，因此美国版权法的规定无异于画蛇添足。
其次是控制使用作品的技术措施对合理使用的屏蔽。国内外都一致肯定控制使用措施是版权人在网络环境下维护其权益的合理方式。《世界知识产权组织版权条约》、美国《数字千年版权法》、我国2001年修订的《著作权法》第四十七条第6款都作了明确规定。显然，未经授权规避控制使用技术措施要承担法律责任已达成共识，但是，此类技术措施和合理使用的矛盾依然存在，因为个人为学习研究目的而少量复制作品难以实现了。《世界知识产权组织版权条约》曾尝试解决这个矛盾，该条约规定，若将《伯尔尼公约》中已有的限制和例外扩大到数字环境，应对这些限制和例外做三步审查：第一，属于特殊情况；第二，不与作品的正常利用相抵触；第三，不无理地损害权利人的合法利益。应该认为符合这三个条件对数字化作品的合理使用允许对控制使用的技术措施进行规避和破解。美国版权局在解释控制使用技术措施时也说，规避该类技术措施的行为有可能是一种合理使用，而不应一般性地受到法律的禁止[4]。问题是社会公众如何实现其对设置了控制使用技术措施的作品进行合理使用，传统上，为了合理使用而少量复制作品很容易得到满足，而由于技术措施本身的特点，它提供的是一刀切式的保护，现实中要求大多数人懂得如何破解技术措施是不可能的，况且规避行为还存在承担法律责任的可能，因此说合理使用实际上名存实亡了。
综上所述，技术措施在法律手段之外给版权添加了一层保护外衣，固然有效地保护了版权人的利益，但是，它又实实在在地冲击了合理使用制度，让版权合理使用制度在网络环境下形同虚设了。技术措施对版权合理使用制度的冲击在深层次上又波及了版权法的利益平衡原则，使得利益的天平倾向了作者、传播者和相关的版权人，所以有学者惊呼技术措施条款的规制违背了版权法的基本原则，关闭了合理使用的大门，破坏了原有的利益平衡格局[5]。

三、完善网络环境下我国技术措施立法的思考

版权法律保护制度的价值目标是平衡利益，弘扬法律的基本精神：平等、公平、正义。因此，版权法在制度设计上必须始终围绕解决版权人利益与社会公众利益的矛盾，既承认权利人的智力劳动价值，又能使作品为社会充分利用，达到繁荣社会文化和科学事业的目的。为实现这一平衡而创造的合理使用制度几百年来经久不衰，历次版权法的修改虽然在不断缩小合理使用的范围，但是都未能动摇该制度的正当性。数字网络时代，利益的对峙依然存在，而且更为复杂，数字网络时代的版权法不仅要协调冲突以平衡利益，而且仍然要鼓励文化创新和技术进步，合理使用制度仍然是各个利益之间平衡的调节器。因此，合理使用制度在信息社会里仍然有其存在的必要性。但是，由于当代版权立法基础——利益平衡理论因应客观情势的变化而作了相应的变更，所以合理使用也应该适时地重新划定合情合理的空间。
我国2001年《著作权法》第四十七条第6款粗线条地勾画了控制使用技术措施的法律保护框架，回避了控制接触技术措施的问题，而且对为合理使用而规避技术措施的问题只字未提。如此一来，我们得到的信息是我国著作权法明确反对规避技术措施的行为，并且排除了合理使用的例外，这显然是超国际水平的保护。鉴于国内外的现状，我国有必要完善对技术措施的法律保护，但同时要对其进行适当的限制。我们可以从以下几点思考：首先，应当在著作权法中明确划分控制接触技术措施和控制使用技术措施，但是这种技术措施条款不能视为创设了一种新的权利，因为在著作权法中写入技术措施条款应该说是权宜之计，技术发展带来的问题最终还要由新的技术来解决；其次，针对为规避技术措施而提供设备、装置、部件、服务的行为，可以借鉴国外关于辅助侵权、共同侵权的立法经验在著作权法中予以规制；最后，参照国际版权条约的规定并结合我国国情，明确合理使用的标准。在我国，目前只能在保护版权的基础上附带地给技术措施以法律保护，否则，利益天平失衡的“单极”保护状况不利于我国科学文化事业的整体发展。



作者简介：王利，男，1976出生，安徽人。上海大学知识产权学院硕士研究生，研究方向：知识产权法。 电话：（021）69980305；E-mail：wangli1256@163.com。


注释