石家庄市散装水泥管理办法
河北省石家庄市人民政府
石家庄市人民政府令
（第126号）
《石家庄市散装水泥管理办法》已经由二00二年十月二十五日市第十届人民政府第六十五次常务会议讨论通过，现予发布，自二00二年十二月十五日起施行。
市长 臧胜业
二00二年十一月二日
石家庄市散装水泥管理办法
第一条 为促进水泥生产、流通、使用领域经济增长方式转变，保证建设工程质量，提高社会效益和经济效益，节约能源，减少环境污染，根据《河北省散装水泥管理办法》及有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内散装水泥的管理，适用本办法。
第三条 市经济贸易行政主管部门是全市散装水泥的主管部门，市散装水泥办公室为日常管理机构。
发展计划、规划、建设、财政、物价、交通、环境保护、乡镇企业、贸易、公安交通管理等部门按照各自职责，做好散装水泥的生产、销售、运输和使用工作。
第四条 散装水泥的管理，应当坚持国家“限制袋装，鼓励散装”的原则，以市场为导向，全面规划，统一管理，提高水泥散装率，发展商品混凝土。
第五条 散装水泥管理机构应当开展散装水泥管理的宣传、信息交流、专业培训，开展新技术、新工艺、新设备的研制开发和推广使用工作，并为生产、使用散装水泥的单位和个人在生产、运输、储存、使用等方面提供信息咨询和技术服务。
第六条 水泥生产企业销售袋装水泥（包括纸袋、复膜塑编袋、复合袋等，下同），按照每吨一元的标准缴纳散装水泥专项资金；使用袋装水泥的单位按照每吨三元的标准缴纳散装水泥专项资金。
第七条 散装水泥专项资金由散装水泥管理机构负责征收，也可由散装水泥管理机构委托其他单位代征。
第八条 除国家规定外，任何部门和单位不得擅自改变散装水泥专项资金征收对象，扩大征收范围，提高征收标准或减免散装水泥专项资金。
第九条 散装水泥专项资金属于政府性基金，全额缴入同级财政部门，散装水泥管理机构经费由同级财政部门按照编制从正常预算经费中核拨，实行“收支两条线”管理，任何单位和个人不得截留或者挪用。专项资金按下列范围使用：
（一）新建、改建和扩建散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆专用设施；
（二）购置和维修散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆设备；
（三）散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆建设项目贷款贴息；
（四）散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆科研、新技术开发、示范与推广；
（五）散装水泥宣传；
（六）代征手续费；
（七）经同级财政部门批准与发展散装水泥有关的其他支出。
第十条 征收专项资金应使用省财政部门统一印制的政府性基金专用票据，专项资金纳入财政预算内管理。
第十一条 自本办法实施之日起，新建、改建、扩建的水泥生产企业，必须配置占水泥生产能力百分之七十以上的散装水泥发放设施，达不到要求的，发展计划、经贸、乡镇企业等部门不予批准建设。
原有的水泥生产企业，应当在散装水泥管理机构规定的期限内，使其散装水泥年发放能力达到国家规定的标准。
第十二条 水泥经销单位及个人，应按散装水泥管理机构规定的比例经销散装水泥。
第十三条 散装水泥和商品混凝土的专用车辆在运输过程中，不得洒漏。
第十四条 运送散装水泥和商品混凝土的专用车辆经过城市道路时，公安交通管理部门应当给予方便。经市交通行政主管部门报请省政府有关部门审定，减半征收养路费。
第十五条 商品混凝土生产企业和大中型水泥制品生产企业必须全部使用散装水泥。小型水泥制品生产企业，散装水泥使用率必须达到百分之八十以上。
第十六条 市区二环路以外以及矿区、县级政府所在城镇范围内，水泥使用量五十吨以上的建筑工程，散装水泥使用率必须达到百分之八十以上。
第十七条 市区二环路以内以及高新技术产业开发区，从事建设工程施工作业的，不准现场搅拌，必须使用商品混凝土和商品砂浆。
特殊情况须经市建设行政主管部门批准。
第十八条 施工单位应当配置或租用与其施工能力相适应的散装水泥储存设施，确保散装水泥使用率达到要求。
第十九条 散装水泥生产、运输和施工单位，应保证装卸、运输、储存、使用设施、设备符合环境保护标准。
第二十条 市区二环路以内的混凝土搅拌站、散装水泥中转库、水泥构件厂应按规划逐步迁出市区。
第二十一条 散装水泥管理机构在投资项目集中办理中心开设办公窗口，并对使用袋装水泥的单位按规定标准征收专项资金。
未进入投资项目集中办理中心，使用袋装水泥的工程项目，由市散装水泥管理机构直接征收专项资金。
第二十二条 截留、挪用散装水泥专项资金的，由财政、审计部门会同经济贸易行政主管部门依法予以处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
超标准、超范围征收散装水泥专项资金的，由财政、物价部门会同经济贸易行政主管部门依法予以处理。
第二十三条 有下列行为之一的，由市经济贸易行政主管部门或委托散装水泥管理机构实施处罚：
违反本办法第六条单位在经营活动中拒缴或少缴专项资金的，限期改正，逾期不改正的，处以一千元以上一万元以下罚款；单位在非经营活动中拒缴或者少缴专项资金的，责令改正，逾期不改正的，处以五百元以上一千元以下罚款。
违反本办法第十五条、第十六条，未按规定比例使用散装水泥的，对其低于规定比例的数量每吨处以三十元的罚款，但最高不超过三万元。
第二十四条 违反本办法第十三条、第十九条规定，造成环境污染的，根据不同情况，分别由城市管理、公安交通、环境保护等部门，按照相关法律、法规和规章予以处罚。
第二十五条 违反本办法第十七条规定的，由建设行政主管部门予以处罚。
第二十六条 拒绝、阻碍经济贸易行政主管部门或散装水泥管理机构工作人员依法执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第二十七条 本办法自二00二年十二月十五日起施行。
【摘要】 法官造法是法官在裁判具体案件时，根据自己对法律的适用与理解，做出具体判决，这个判决可能突破相关法律抽象的规定，使得判决有了立法的意味。它能够弥补法律漏洞和法律缺陷，提高司法效率。但是两大法系对法官造法的态度有所不同。英美法系国家更强调司法者造法的机制，大陆法系国家则更强调立法者造法的功能，然而，由于两大法系间的相互借鉴，判例在大陆法系国家的司法实践中也越来越受到重视。中国作为大陆法系国家，在法治发展中也应该关注法官造法的规范发展，在一定程度上承认法官造法的功能，充分发挥判例在司法中的指导作用。
【关键词】 法官造法 自由裁量权 法社会学
法是人造的，又不完全是人造的；造法不是一种纯粹的创造活动，而应该是人类在发现法的客观规律和基本精神的基础上进行的“制造”。英美法系国家更强调司法者造法的机制；大陆法系国家则更强调立法者造法的功能；但是二者的发展历史却呈现出殊途同归的趋势。判例在中国的司法实践中也越来越受到重视，因此，中国应该在一定程度上承认法官造法的功能。本文的写作方法主要采用了法律社会学①和现实主义法学②的方法。
一、法官造法的理论分析
（一）法官造法的概念
两大法系对法官造法有着不同的理解和解释。但从总体上来说，绝大部分学者对法官造法的看法是大同小异的，并没有太大的分歧。英美法系学者对法官造法的一般解释有：法官造法是指法官在处理个案时遇到法律适用问题而酌情做出决定解释或创造法律的权力，并且这种解释或创造在当时情况下应是正义、公平和合理的；法官造法是指法院或法官在审理案件时可以对法律进行再解释，意味着法官或法庭对法律规定或原则的界限予以厘定；法官造法是指法官所拥有的基于自己的判断而对法律漏洞所做出的根据一定的原则而对法律进行解释或创造。大陆法系学者对法官造法的一般解释有：法官造法是英美法系国家赋予法官在某种情况下所行使的一种权力；法官造法是指法官根据正义、公平、正确和合理的原则，对案件所遇到的法律适用问题酌情做出决定的权力；法官造法就是法官在司法适用中，在一定事实和法律基础上对所作出的对法律的再解释或再创造。
综上所述，我们可以这样对法官造法的概念进行描述：法官造法是指在诉讼过程中，法官在法律与事实的基础上，依据法律基本精神以及公平、正义等基本法律原则或道德原则在缺乏法律明确指引的情形下，对法律所做出的解释或再创造，其目的是为了实现公平和正义。
（二）法官造法的理论基础
自近代以来，理性主义与经验主义对于法官造法始终是争论不休，众说纷纭。以笛卡尔和卢梭等人为代表的理性主义者认为“人生来就具有智识和道德的禀赋，这使人能够根据审慎思考而形构文明”[1]在这种思想的支配下，17、18世纪盛行于欧洲大陆的唯理主义，对成文法规则采取绝对的信奉，他们相信：法律是一种理性的社会秩序，法律是人在其理性和智识的作用下精心设计的结果，是人类可以驾驭的人为创造的产物，是人类能够积极、主动扩展的策略。只要人类制定出完善、周密、清楚的法律，把一切社会关系都置于法律的调整之下，构建出健全的法律体系，就能规范和奠定社会秩序。于是，西方资本主义国家非常重视立法工作，大力开动立法机器，指望通过大规模的立法活动，作到“法网恢恢，疏而不漏”，带动或推动社会的发展。这种观点被19世纪欧洲大陆的德、法等国非常推崇，概念法学或法典万能主义就是这种思想的结果，后来发展到极端，欧洲大陆国家无不希望制定一部完美的法典，巴不得写下生活所需要的一切法条，比如法国民法典的制订目的之一就是“希望预见一切，简化一切”，再如1794年的《普鲁士地方普通法典》就有17000多条，1832年俄国法律汇编也竟达42000多条，从那时开始，国家制定法或法典化极为普遍，法规的数量之多，内容之庞杂真是令人叹为观之。
概念法学秉持理性主义信念，对人类的理性能力和语言力量深信不疑，他们强调法律的逻辑理性，坚持“成文法至上”和“法典之外无法源”。在这种观念的引导下，构建一个上下之间层次分明，层属关系结构严谨的“法律体系”是完全可能的，这一法律体系可以把世间万物需要法律规范的东西涵盖进去。成文法体系或法典是“被写下来之理性”，它不存在任何漏洞，人类制定的法律具有“逻辑的自足性”或“论理的完结性”，法官们探求法律意思，寻找法律理由，只需依“概念而计算”，或纯粹的逻辑推演，无须也不应当进行目的考量、利益衡量和价值判断，法官完全可从一个“法律体系”中逻辑地推出所有法律规范，从而解决纠纷“由文献[2,3]可知”。
进入20世纪后，利益法学代表人物赫克最早推翻了概念法学所编造的法律无漏洞、法律具有逻辑自足性的神话。赫克认为：“即使是最好的法律，也存在漏洞。”“因为，其一，立法者的观察能力有限，不可能预见将来的一切问题，其二，立法者的表现手段有限，即使预见将来的一切问题，也不可能在立法上完全表现出来。”[4]以休谟、托克维尔为代表的经验主义更是认为“制度的源始并不在于构设与设计，而在于成功且存续下来的实践”[5]立法可以发现并记载这一切，但却不能凭空制造出一切，那种希望制定一个详尽无遗的法律制度，创制出一个崭新秩序的企图，是不符合现实的，它只会加剧现实的冲突，最终使得法律失却规范人事、服务人世的功用与价值。他们主张，法律的重心不在立法而在司法，不在于书面上的法律规定得如何漂亮，重要的是法律在现实社会中的运用和实践③。
顺着这种思路，他们主张法治应当允许并且推崇对法律的目的理解，允许并推崇以此为根据得出具体的结论，在适用法律时不能仅以书本上的法律为限，重要的是要认识法律所涉及的利益和目的，在正义的天枰上对它们进行衡量，最后达到某种平衡。当实体法模糊不清楚时，或者当法官不能按法律的要求审判案件时，法官应根据正义与公平的观念进行审判，根据其个人主观意志理解和创造法律，将自己的愿望、目的和价值“插入”法律之中，说白了法官应当拥有较大的自由裁量权，应当具有司法造法的功能，法官不仅运用法律条文，而且可以自由探求生活中的“法”，从法律之外，发现社会生活生成的“活法”。
（三）法官造法的意义
1、法官造法有利于解决纠纷，化解矛盾，维护社会秩序和稳定。法院是专门接受私人纠纷的地方，而法官是专门解决这些纠纷的人。法院和法官不能以没有法律依据或法律存在漏洞为由拒绝当事人提起的诉讼，也不能以此为由拒绝审判。这时，法官造法就显现出了它的好处，法官通过对法律的解释或再创造能够缓解诸多矛盾，维持社会稳定；如果法官不能造法，导致的结果必然与我们希望和追求的效果背道而驰，案件久久得不到解决，法律、法院和法官的权威在民众心中的地位一降再降，纠纷就这样永无止境地进行下去,最后获胜的绝不是掌握真理或代表正义的一方,而是在诉讼方面更有耐心和更有毅力的一方。这样不仅无法解决矛盾，反而促使矛盾的激化,长期恶化下去，社会就会变得动荡不安。只有法官能够造法，及时解决纠纷，使败诉方承认失败并接受最后的结果，这样才能缓和社会的矛盾和冲突，维护社会的稳定。
2、法官造法能够使社会或人们以较少的投入获得较大的产出，以提高司法效益。司法过程中，法院、当事人都要投入一定的人力、物力、财力和时间，它们构成了审判成本，而通过独立公正的审判，迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果，以尽量少的时间消耗和物质的投入，实现更大意义上的公正已成为现代司法一个综合的理想要求。现代社会的发展速度很快，新事物新现象层出不穷，由于法律要保持稳定性，我们的立法者又不是“先知”无法获知未来，对于这些新事物新现象法律就出现了漏洞，甚至法无规定的情况。此时，如果法官能够造法，就减少了当事人和法院很多不必要的投入，节约了自然资源和社会资源，降低了诉讼成本，并能够在更大程度上保证裁判的及时和高效。反之，如果法官造法还只是一个遥远的理想，司法效益的实现必将受到很大影响。
3、降低立法成本，提高立法的效率，真正做到有法可依。立法机关的立法活动要遵循一定的程序，但这些程序往往所要的时间都很长。如果一个案件要等法被立出来再进行裁判，哪它所要花费的人力、物力、财力和时间可想而知，这简直就是对社会资源的严重浪费。如果在这个过程中由法官来造法，哪就简单得多了。法官是法律的实现者，有着丰富的实践经验。允许法官造法就会使每一个案件真正做到有法可依，立法机关立法时也可参照这些案例来进行立法，缩短立法程序的时间或直接承认法官所造之法，这样既提高了立法的效率，降低了立法成本，也能保证法律能够适应时代前进的需要。
二、法官造法的实证比较
（一）英美法系与大陆法系法官造法的比较
法典法和判例法是法律史上各国法中最具影响力的两种法律形式，直到今天。它们仍然是大陆法系和英美法系最主要的区别性标志。法官造法是英美法系国家的显著特色， 英美法系素有“ 法官法” 之称“由文献[6-9]可知”。在英美法系漫长的发展历程中，精通法理、经验丰富的法官们通过一个个经典判例，确立了英美法系的基本模式， 造就了英美法独特的个性并不断推进法律的改革和进步。同时英美法系国家实行遵循先例的原则， 对法官通过司法判例创立和发展起来的法律非常推崇和尊重，造成法官在法律体系中占有重要的地位。[10]
然而，在大陆法系国家，成文法是主要法律渊源，法官造法并不盛行，甚至存在着许多禁止法官造法的理论和立法。[11]大陆法系国家在整个案件审判过程中，法官只是负责将立法中的抽象正义转化成为司法中的个案正义，其司法活动必须“ 依法裁判”、“对号入座”，创制法律是立法机关的职责。进入二十一世纪以来，欧洲大陆兴起了法律的自由探究运动，多数大陆法系的学者仍然坚持法官不能造法，但承认在运用法律过程中， 需要解释法律，特别是在法律规定不明确或法律与立法的目的冲突等情况下，法官不能拒绝审判，而应在法律原则的支配下，进行法律漏洞的补充和利益的衡量。
（二）我国司法实践中判例的意义
我国是一个成文法国家，判例并不是正式的法律渊源，但不能以此来说中国不存在判例。《最高人民法院公报》里面就有很多案例，虽然这些案例只是起到参考、借鉴的作用，立法上并未确立其“中国判例”的地位，但在实际的运作中却有着“事实上的拘束力”。 这种事实上的拘束力，虽不能要求法院强制遵守，但其导向意义和指导作用明显，因此各级法院必须充分注意并顾及。
“案例”即案件实例，“判例”乃判决实例，两者都是法院判决的案件实例，其实并无不同，从本质上而言它们是同一类东西，都是法院对具体案件的判决结果，所不同的是案例是中国人对中国法院判决的案件实例的称谓，判例是中国人对西方(特别是普通法)国家法院判决的案件实例的称谓。完全是国人故意为以示区别而为之，其实二者之间并不存在天然的或本质的区别。国人之所以如此区分，无非是想表明“案例”对司法判决不具拘束力而“判例”是对司法判决具有拘束力的意思。[12]由于在我国无论从理论上、立法上或司法实践中均未肯定具有拘束力的判决实例的存在，所以也理所当然地不承认在我国存在像普通法国家那样具有拘束力的判例，并且不允许将判决实例称之为判例以示与普通法国家具有拘束力判例的区别。其实在普通法国家并不存在所谓“判例”和“案例”的区别问题。
判例对于司法判决的作用是不言而喻的，无论是在其他大陆法国家还是在今天拒绝判例的中国。有调查显示：审判实践中曾参考《公报》案例的法官比例达到了51.4%，且全都是在法律适用方面参考《公报》；另有37.1%的法官是因为审理的案件与《公报》案例不相似，而未予参考；只有11.4%的法官承认在审理过程中，没有想到参考《公报》案例。这说明当前中国法官已很重视《公报》案例对实践的影响，这主要是由于这些案例有些是通过具体案件，对法律原则性的规定予以阐述，明确了适用的具体条件；有些是因为实践中认识和做法不尽一致，通过案件裁判，予以规范和统一；有些是通过案件审理，解决了法律未作规定的新类型问题，完善了相关法律的规定。由于案例的这些作用当地方各级法院遇到相类似的案件或纠纷时，就会参考《公报》中的相关案例，如此一来地方各级法院对相类似的案件或纠纷的裁判就不会大相径庭，这样就有利于司法公正，促进法律在民众心中的权威。同时地方各级法院在处理案件的时候也要注意到案件具有的一些特殊性，在借鉴《公报》案例裁判意见时不能简单照搬照抄，而应当根据具体的案情，以法律规定为依据，作出相应的判断。
三、法官造法的规范发展
